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作為國資法正式出臺前的過(guò)渡，《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》被人們寄予了厚望，這些愿望會(huì )否落空還要看國資該改革能夠沿著(zhù)條例走多遠
“可以這樣說(shuō)，我們公布的這個(gè)暫行條例是中國國有資產(chǎn)管理體制改革取得重大突破以及進(jìn)入一個(gè)新階段的重要標志�！笔讓脟Y委主任李榮融如是評價(jià)《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。
在國資改革這條新長(cháng)征路上，如果用“百步者半九十”來(lái)形容國資委的建立，那么剩下的一半就取決于即將實(shí)施的《條例》，以及目前尚待字閨中的《國資法》了，它們最終將給出答案——關(guān)于174000億國有資產(chǎn)的未來(lái)命運。
事實(shí)上，這前面的九十步已經(jīng)是一次曠日持久的跋涉。當國資委開(kāi)始以一個(gè)超級“特設機構”亮相于今春的時(shí)候，人們開(kāi)始猜測這個(gè)手握數萬(wàn)億資產(chǎn)的“國資老板”將會(huì )實(shí)施怎樣的新政。
“變局乍現，對于歷經(jīng)了10年探索的國資管理體制變革歷程來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)激動(dòng)人心的時(shí)刻”，各路媒體紛紛以歡呼的姿態(tài)迎接這個(gè)機構的誕生。
3個(gè)月后的現在，歡呼隱去，一切開(kāi)始真正浮出水面。
《條例》暫“代”法
名里有乾坤，在原國務(wù)院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所黨委書(shū)記、副所長(cháng)李保民看來(lái)，此次《條例》的名稱(chēng)中就藏有玄機，“用的是‘企業(yè)國有資產(chǎn)’監督管理暫行條例，而沒(méi)像過(guò)去常用的‘國有企業(yè)’和‘國營(yíng)企業(yè)’�！� 在此之前的有關(guān)條例如1994年7月24日國務(wù)院發(fā)布的《國有企業(yè)財產(chǎn)監督管理條例》以及2000年3月15日國務(wù)院簽發(fā)的《國有企業(yè)監事會(huì )暫行條例》，都還是“國有企業(yè)”冠名。
事實(shí)上，“企業(yè)國有資產(chǎn)”是一個(gè)內涵極其深廣的新概念，這其中蘊藏著(zhù)變化的玄機是中國從“國營(yíng)企業(yè)”到“國有企業(yè)”再到“國資企業(yè)”的歷史性變遷�，F在“我們不再關(guān)注他是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，我們關(guān)心的是企業(yè)有沒(méi)有國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)效益如何？”李保民說(shuō)。
當人們回頭重讀十六大報告的時(shí)候，也許會(huì )發(fā)現：有關(guān)國資改革的標題中竟沒(méi)有提到“國有企業(yè)”這個(gè)詞，在談到國資改革的時(shí)候，“國企”概念已經(jīng)悄然退出歷史舞臺，代之以國有經(jīng)濟的載體——“國有資本”。
“國資委和企業(yè)是一個(gè)大家庭，我們監管6.9萬(wàn)億的資產(chǎn)，打個(gè)比喻，就相當于6.9萬(wàn)億的大董事會(huì )�！眹Y委副主任李毅中在這個(gè)大家庭的“新家法”——《條例》即將付諸實(shí)施的時(shí)候告訴中外記者他所理解的國資委是什么。
這樣一個(gè)大家庭，沒(méi)有規矩怎成方圓？全新定位下的國資委顯然要進(jìn)行開(kāi)創(chuàng )性的工作，但是“規矩”的問(wèn)題似乎被“驚艷”于國資委機構本身的人們忽略了，這些規矩包括許多方面：譬如，國資委如何“管”企業(yè)？國資委如何實(shí)現“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”？對國資委應該有什么樣的約束機制？需要不需要“三個(gè)層次”？國有股轉讓如何定價(jià)以及如何避免國有資產(chǎn)流失？等等。
“我想，對于這些問(wèn)題，暫行條例給出了一些答案，但并不是全部，有些問(wèn)題需要在以后的具體細則中做明確規定，而有些問(wèn)題可能需要等以后的國資管理法才能給出答案�！眳⑴c《條例》草案討論并提出修改意見(jiàn)的國資體制改革問(wèn)題專(zhuān)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(cháng)張文魁研究員對中國《新聞周刊》說(shuō)。
但是，在這種情況下出臺《條例》的意義在于：“用行政法規的辦法來(lái)彌補法律的不足和缺失，《條例》就相當于現階段的《國資法》�！蓖瑯訁⑴c《條例》修改的李保民說(shuō)。
《國資法》的出臺時(shí)間，鑒于程序上的復雜性以及國資改革的曲折性尚需較長(cháng)時(shí)日，“至少今年難以出臺”。
“準分級所有制”
從地方刮風(fēng)式的出售國企到中央緊急剎車(chē)，這種來(lái)回折騰的情形幾乎成為10年來(lái)中國地方國資改革難以逃脫的宿命�，F在，就在國資委成立之初，類(lèi)似的情形似乎開(kāi)始復燃，關(guān)于地方國資管理機構要趕在地方國資委成立之前享受“最后的盛宴”的說(shuō)法不脛而走。人們擔心，國有資產(chǎn)流失的新一輪高潮就在眼前。
“實(shí)際上，這是一個(gè)長(cháng)期以來(lái)的誤區，—提到出售國有資產(chǎn)就認為是資產(chǎn)流失�！睆埼目f(shuō)。他最擔心的是：“國有資產(chǎn)盡管可以避免在出售的過(guò)程中流失但會(huì )在不流動(dòng)的過(guò)程中完全消失”，實(shí)際上這種中央和地方的“拉鋸戰”最終會(huì )導致“國資改革喪失時(shí)機”。
那么，是什么導致了這種情形的一再上演呢？事實(shí)上國資委的成立恰恰就是直指這個(gè)問(wèn)題的核心——中央和地方難以分級享有產(chǎn)權�，F在我們看到的是一個(gè)全新的架構：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”的國有資產(chǎn)管理體制。這樣，國資改革的操作中心將由中央挪到地方。
這被學(xué)者們稱(chēng)為“準分級所有制”。就在3個(gè)月前人們普遍擔心的是，新國有資產(chǎn)管理機構的首要任務(wù)——在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)，世界銀行國企問(wèn)題專(zhuān)家張春霖就曾直言：“光這些事就夠新國資機構忙上一年了�！钡乾F在看來(lái)，這些已不是問(wèn)題，國務(wù)院國資委直接監管的“一共是196家，國有資產(chǎn)總量是6.9萬(wàn)億人民幣”。
然而，一個(gè)隱憂(yōu)似乎已經(jīng)埋下伏筆，“《條例》只是簡(jiǎn)單地規定國務(wù)院國資委對地方政府的國有資產(chǎn)監督管理工作有‘指導和監督’的職能。但到底指導監督什么，如何指導監督，并沒(méi)有清楚的規定，這樣，就可能導致國務(wù)院國資委侵蝕地方政府和地方國資委對所屬?lài)Y的合理的出資人權利，可能會(huì )利用‘指導和監督’的權力干預地方的國企改革和國有股轉讓等事務(wù)�！睆埼目f(shuō)。
有理由擔心，只要國務(wù)院國資委念起“造成國有資產(chǎn)流失”這樣一個(gè)緊箍咒，地方就無(wú)法積極推動(dòng)國企改革和國有股轉讓等工作。
關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，專(zhuān)家認為，最核心的需要落實(shí)“準分級所有”精神，明確國務(wù)院國資委與地方國有資產(chǎn)監督管理機構之間的職責范圍和權利。因為這涉及到新的國資管理體制能否有力地推動(dòng)國企改革和國有股轉讓?zhuān)婕暗饺绾伪苊鈬匈Y產(chǎn)流失等等。
“新國資管理體制的靈魂就是‘準分級所有’，不在這個(gè)方面下工夫，而過(guò)度關(guān)注其他一些枝節性的問(wèn)題，反而會(huì )本末倒置�！睆埼目f(shuō)。他認為，為了落實(shí)“準分級所有”的精神，中央對地方政府行使產(chǎn)權的資產(chǎn)只應保留四項權利，第一，由中央統一確定須由國有資本控制的領(lǐng)域，第二，由中央統一確定國有股轉讓須符合公開(kāi)性競爭性的程序，以保證不發(fā)生大規模的國資流失，第三，由中央統一確定國有股轉讓收入的使用辦法以保證職工分流和社保，以及國企顯性和隱性債務(wù)能得到優(yōu)先解決，第四，由中央統一確定國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算的內容和格式。國務(wù)院國資委對地方政府國資管理的“指導與監督”也僅僅體現在這四個(gè)方面。
這樣，只要中央有這四項權利而且只有這四項權利，地方就可以大膽地推動(dòng)國企改革和國有股轉讓?zhuān)也粫?huì )發(fā)生大規模的國有資產(chǎn)流失。
三層模式要不要堅持？
國資委→中間層公司→一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，這種國資三層管理模式目前已經(jīng)在全國流行甚廣，因為它可以避免“政企界面不清”和解決國有企業(yè)過(guò)多、直接管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。
但是，“這樣一個(gè)重要問(wèn)題，《條例》并無(wú)具體規定，在未來(lái)的實(shí)際工作中是無(wú)法回避的�！睆埼目f(shuō)。
他的調研表明，中間層公司利弊兼有。其積極作用主要是，對解決國有企業(yè)所有權缺位問(wèn)題有積極作用；中間層公司通過(guò)必要的監管在一定程度上遏制了第三層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)亂投資、亂擔保乃至企業(yè)“內部人控制”和財產(chǎn)非法轉移有積極作用；中間層公司在多數情況下對第三層生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)同時(shí)行使“管資產(chǎn)”與“管人”的權力，即可以選擇、任免第三層生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導人，能夠促進(jìn)經(jīng)理人市場(chǎng)化，按照市場(chǎng)方式建立激勵制度；第四，對持股的國有企業(yè)之間的資產(chǎn)重組有積極的推動(dòng)作用等。
但作為一把雙刃劍，中間層公司還存在很多問(wèn)題，比如，一些中間層公司不滿(mǎn)足于僅承擔股權和資產(chǎn)管理的角色，還積極開(kāi)發(fā)實(shí)業(yè)，有些業(yè)務(wù)與其控股的公司有潛在甚至明顯的利益沖突；一些企業(yè)認為中間層公司對投資、擔保等的審批不利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，限制了企業(yè)的發(fā)展；中間層公司的一些資產(chǎn)重組安排存在“抽肥補瘦”的問(wèn)題；中間層公司按政府要求安排了許多活動(dòng)，被認為是增加企業(yè)負擔的政府“二傳手”等。
張文魁認為，在未來(lái)的實(shí)際工作中，“兩層次”和“三層次”可以并存�！叭龑哟巍辈皇俏┮坏哪Ｊ�，一些大型國有企業(yè)可以由“統一權責”的所有權行使機構直接進(jìn)行所有權管理。對于有必要設立的中間層公司，國資委應該將其界定為特殊公司，并參照國外的特殊法人制度，由相關(guān)的法律法規對其職能、運作規則、決策制度、財務(wù)制度、治理結構等作特殊安排�！皬哪壳暗那闆r來(lái)看，作這樣的特殊安排的可能性是較大的�！睆堈f(shuō)。
“弱勢”國資委會(huì )否強權？
“與十六大報告中千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的國資委設想相比，現在我們看到的國資委已經(jīng)算是‘弱勢’登臺了�！敝袊缈圃虹妭コ钟械倪@種觀(guān)點(diǎn)實(shí)屬另類(lèi)。
事實(shí)上，如果前后比較便知此言不虛。國務(wù)院國資委直接監管的僅196家企業(yè)；其中有約50家的大型工業(yè)企業(yè)的人事任免權并未歸入國資委；而國有資產(chǎn)中金融性質(zhì)的資產(chǎn)也交由銀監會(huì )和保監會(huì )等金融監管部門(mén)接管；“人們擔心他過(guò)于強權，反而導致了它的弱勢登臺�！辩妭フf(shuō)。同樣，李保民的課題組在年初的時(shí)候甚至建議由一位副總理來(lái)兼任國資委的主任，但并未采納。
即便如此，人們仍然普遍擔心國資委會(huì )變成“老板”加“婆婆”的強權機構，“老板”自然是題中應有之意，但是“婆婆”就回到了過(guò)去的老路上�！拔覀冞@個(gè)機構從國務(wù)院的授權上就沒(méi)有授給我‘婆婆’的權�！崩顦s融說(shuō)。
“盡管《條例》明確指出，國資委不能直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是，條例的規定是一回事，實(shí)際當中可能又會(huì )是另一回事�！睆埼目龘�，在實(shí)際工作中，防止國資委直接干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將不會(huì )是一件輕而易舉的事情。
原因何在？國資委對企業(yè)負責人的管理真正按照《公司法》的規定來(lái)運行尚需時(shí)日�！豆痉ā芬幎�，包括大股東在內的任何股東，可以通過(guò)股東會(huì )來(lái)行使規定的權利，包括董事的選舉權、資本結構變化的投票權等等，但中國的國有大股東往往把大股東在股東會(huì )上的主導權，理解成日常決定權，從而導致權利的嚴重濫用，不但會(huì )干預董事會(huì )、經(jīng)理的權力，也會(huì )侵害小股東的利益。
老板是一種身份，更是一種權力。國資委是東家，在國有獨資公司中是惟一股東，在國有控股公司中是大股東，“更有可能不顧公司法等法律規定的程序，在企業(yè)投資決策等方面進(jìn)行不正當的干預。尤其是，國資委如果直截了當地任免企業(yè)負責人的，通過(guò)‘管烏紗帽’就可以輕而易舉地影響企業(yè)的決策�！崩畋Ｃ裾f(shuō)。
眾所周知，要防止國資委濫用權力就必須應該有約束機制�！啊稐l例》專(zhuān)門(mén)談到了各方的法律責任，包括國資委不盡職或者濫用權力的法律責任，但這些法律責任大部分屬于行政處分，且不易輕易界定，所以并不會(huì )有太大的實(shí)際應用價(jià)值�！睆埼目f(shuō)。他認為，應該建立同級人民代表大會(huì )對同級國資委的問(wèn)責制度，特別是每級政府都應該建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度，該預算由同級人大審議和通過(guò)。資本經(jīng)營(yíng)預算及其與一般公共預算和社會(huì )保障預算之間的資金轉移關(guān)系由同級人大決定。
但是，鐘偉擔心這種問(wèn)責會(huì )否有效，“問(wèn)是好問(wèn)，責何以責？通過(guò)人事是不可能的，這種問(wèn)責缺乏真正可以約束的手段�！笔聦�(shí)上，來(lái)自人大的監督尤其是體現在重大國有資產(chǎn)的處置權上是國有資產(chǎn)在產(chǎn)權關(guān)系上的必然要求，但是目前關(guān)于人大、國資委以及國有資產(chǎn)投資機構各自的權限如何劃分，仍是新國資管理體制必須要思考的問(wèn)題。
“現在，我們只是探索著(zhù)又往前走了一步�！崩畋Ｃ裾f(shuō)。一切還要看國資改革能夠沿著(zhù)《條例》走多遠。(作者：王晨波)
