江蘇省自今年5月1日起在全省范圍內取消農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口、地方城鎮戶(hù)口、藍印戶(hù)口、自理口糧戶(hù)口等戶(hù)口性質(zhì)，全面推行以居住地登記戶(hù)口為基本形式的新型戶(hù)籍管理制度。同時(shí)，實(shí)施取消進(jìn)城人口計劃指標管理、取消申請遷入城市投靠親屬的條件限制、改革大中專(zhuān)院校學(xué)生戶(hù)口遷移辦法、下放戶(hù)口審批權限等一系列改革措施。有評論說(shuō)，江蘇省這次戶(hù)籍改革動(dòng)作之大、步伐之快在國內是絕無(wú)僅有的。目前，全國正以?xún)扇f(wàn)多個(gè)小城鎮為重點(diǎn)，全面推行戶(hù)籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來(lái)人口均可辦理小城鎮戶(hù)口。這表明四十多年來(lái)橫亙在中國城鄉之間的戶(hù)口藩籬，正隨著(zhù)經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展而逐漸被打破。
戶(hù)籍“變法”勢不可擋
早在2001年3月30日，國務(wù)院就批轉了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，將國內戶(hù)籍改革向前推進(jìn)了一步。江蘇省自1997年起在農村選擇24個(gè)小城鎮進(jìn)行戶(hù)改試點(diǎn)，1999年擴大到382個(gè)鎮，2000年在全省所有建制鎮開(kāi)始戶(hù)籍制度改革。目前全省實(shí)施戶(hù)籍改革的建制鎮(含縣級市和縣城鎮)達1023個(gè)，覆蓋面超過(guò)90%。通過(guò)戶(hù)改在小城鎮落戶(hù)的達362多萬(wàn)人，在城市落戶(hù)的達11萬(wàn)人，全省非農業(yè)人口已達3168.6萬(wàn)人，城市化率達42.6%。日前，江蘇省政府批轉省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步深化戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》。今年3月27日，江蘇省政府召開(kāi)電話(huà)電視會(huì )議和新聞發(fā)布會(huì )，宣布在全省范圍內開(kāi)始戶(hù)籍制度重大改革，進(jìn)一步推動(dòng)全省戶(hù)改工作向縱深發(fā)展。
2001年8月1日，河北省石家莊市戶(hù)籍改革正式實(shí)施。此次改革之徹底、動(dòng)作之大，開(kāi)國內省會(huì )城市戶(hù)籍管理制度改革先河，也引起了國內各新聞媒體的關(guān)注。石家莊市公布的7條入市標準，尤其是在直系親屬投靠、外來(lái)投資、大中專(zhuān)畢業(yè)生分配、外來(lái)務(wù)工人群戶(hù)籍管理上取得重大突破。2001年8月21日，山東省濟南市宣布，自即日起，該市小城鎮戶(hù)籍改革全面實(shí)施，凡符合條件轉為城鎮戶(hù)口的城郊農民，取消計劃指標，免收城市增容費。與此同時(shí)，國內一些省市紛紛出臺新的戶(hù)口遷移規定，使眾多“鄉下人”進(jìn)城當上了市民。自2001年歲末起，處于改革開(kāi)放最前沿的廣東省，其戶(hù)籍制度改革也步入快車(chē)道。在廣東全省取消沿用多年的農業(yè)、非農業(yè)、自理口糧戶(hù)口和其他類(lèi)型的戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)行城鄉戶(hù)口登記管理一體化，統一稱(chēng)之為居民戶(hù)口，并以準入條件取代進(jìn)城人口控制指標來(lái)促進(jìn)人口的合理流動(dòng)。廣東省這次取消農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口等傳統戶(hù)口性質(zhì)的舉措，意味在廣東不再有“農轉非”的問(wèn)題，幾十年來(lái)橫亙在城鄉居民之間的戶(hù)口身份壁壘將被徹底打破。
2001年歲末，江蘇省南京市推出了城市戶(hù)籍管理改革10項措施，主要內容有進(jìn)一步放寬引進(jìn)人才落戶(hù)政策；全面實(shí)行投資、納稅、買(mǎi)房在寧登記常住戶(hù)口政策；積極吸引市外企業(yè)在寧投資、納稅的戶(hù)口政策等等。在北京市，公安、教育等部門(mén)出臺一項規定，考上大中專(zhuān)院校的學(xué)生可以免去將戶(hù)口遷到學(xué)校所在地的繁瑣手續。即使考上外地院校，在學(xué)校允許的情況下，戶(hù)口也可以不遷。盡管這樣將給戶(hù)籍管理帶來(lái)人戶(hù)分離的難題，但更能夠方便群眾。國內其他一些大城市也相繼出臺過(guò)類(lèi)似的政策，很受考生和家長(cháng)的歡迎。在安徽省，戶(hù)籍改革更呈現出新特點(diǎn)，如規定凡在鄉鎮工作的人員，根據本人自愿，其直系親屬可登記為城鎮常住戶(hù)口；在城鎮生活三年以上無(wú)戶(hù)口人員，有合法身份、固定住所的，可不受年齡限制在居住地落戶(hù)；對在城鎮有合法固定的住所、穩定職業(yè)或生活來(lái)源且居住三年以上的流動(dòng)人口，可逐步登記為居住地常住戶(hù)口。在浙江省寧波市，城鎮戶(hù)籍制度改革實(shí)現重大突破，長(cháng)期以來(lái)堵在城鄉之間的戶(hù)口門(mén)檻得以拆除，農民進(jìn)城獲取非農戶(hù)口已成為現實(shí)。
有媒體評論說(shuō)，戶(hù)籍制度這一“變法”將能從根本上消滅身份差別，讓人們看到遷徙自由的希望。洶涌的市場(chǎng)經(jīng)濟大潮撞擊著(zhù)城市，也波及了廣大農村。一方面是農村勞動(dòng)力的絕對過(guò)剩，另一方面是城市經(jīng)濟的高速發(fā)展，帶來(lái)的勞動(dòng)力結構性短缺。這就給了農民們可以憑借自己的汗水、品質(zhì)和智慧到異鄉謀求不同于土地文明的發(fā)展機遇。
中國正處于農村人口向城市大遷徙的歷史時(shí)期。有資料表明，目前全國農村剩余勞動(dòng)力1.5億多人，2010年將有可能超過(guò)兩億人。預計城鎮人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著(zhù)信息化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會(huì )生產(chǎn)力的不斷提高，農業(yè)人口將呈逐年下降的趨勢�！岸Y構”的戶(hù)籍管理體制與我們這個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)代相互磨合，正或多或少地冒出一些難以和諧共振的音符。
“二元”戶(hù)籍弊端漸顯
自1958年1月《中華人民共和國戶(hù)口管理條例》正式實(shí)施以后，中國形成了農村戶(hù)口和城市戶(hù)口“二元結構”的戶(hù)籍管理體制。應當說(shuō)，這種原有的戶(hù)籍管理制度曾在國家社會(huì )管理中起到了不可替代作用：一是實(shí)行戶(hù)口登記制度，能夠為政府制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎數據和資料；二是通過(guò)公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力。此外，“二元結構”戶(hù)籍制，曾經(jīng)為各級政府制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃提供了準確的人口資料和其它要素。尤其是在20世紀60年代初期的3年困難時(shí)期，二十多種計劃供應票證都是憑戶(hù)口發(fā)放的，如果那時(shí)沒(méi)有現行的戶(hù)籍體制來(lái)科學(xué)而合理地統籌安排，那就很難說(shuō)能否保障這一特定時(shí)期中國人的基本生活之必需。
公安部有關(guān)官員強調指出，戶(hù)籍管理制度作為國家行政管理的一個(gè)重要部分將長(cháng)期存在，“戶(hù)口”在現在、將來(lái)都不會(huì )取消。戶(hù)籍制度改革的一個(gè)重點(diǎn)就是剝離戶(hù)口上的附加功能。戶(hù)籍管理將按照在居住地登記戶(hù)口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶(hù)口管理結構，建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。國內戶(hù)口管理的基本方向之一是以具有“合法固定的住所、穩定的職業(yè)或生活來(lái)源”為基本落戶(hù)條件，進(jìn)一步調整城市戶(hù)口遷移政策，繼續放寬對戶(hù)口遷移的限制。戶(hù)口本身并沒(méi)有限制公民的自由活動(dòng)，只不過(guò)是在戶(hù)口的表現形式上有常住戶(hù)口和暫住戶(hù)口之分。然而，過(guò)去四十多年間，在“非農業(yè)”和“農業(yè)”這兩類(lèi)不同的戶(hù)口之間，由于就業(yè)、教育、社會(huì )保障和生活福利等方面的懸殊和差別，進(jìn)一步強化了身份等級觀(guān)念，造成農民成為中國社會(huì )的最底層，這不僅影響了國人現代公民意識的形成，也極大地阻礙了中國的城市化進(jìn)程。它在城市與鄉村之間人為地劃出了一道鴻溝，其弊端是不言而喻的。
有資料透露，在農村由于幾十年一貫制的二元制戶(hù)籍模式，帶來(lái)了社會(huì )保障的全面喪失。土地的性質(zhì)決定了男勞力的必需；培養子女費用的低廉，“多子多�！庇^(guān)念得以通行，中國農村為此多生了一億多人口。另一方面，二元戶(hù)籍制把市場(chǎng)人為地分割成兩個(gè)部分，導致城鄉收入差距的擴大。由于實(shí)行兩類(lèi)不同的戶(hù)口管理體制，嚴重地阻礙了市場(chǎng)由農村向城市的自由傳遞，城市和農村兩個(gè)市場(chǎng)按照不同規律運行，農民缺乏足夠的消費能力，農村市場(chǎng)難以啟動(dòng)，反過(guò)來(lái)造成城市工廠(chǎng)生產(chǎn)的產(chǎn)品賣(mài)不出去，企業(yè)倒閉，員工下崗，城市市場(chǎng)也陷入困境。尤其是在中國加入WTO背景下，落實(shí)平等的國民待遇、解決受到?jīng)_擊的農業(yè)、農民增收等問(wèn)題都對戶(hù)籍改革提出了刻不容緩的要求。
戶(hù)口簿，這個(gè)曾使億萬(wàn)農民，讓眾多兩地分居的“牛郎織女”充滿(mǎn)痛楚回憶的“小本本”，如同一堵無(wú)形的“城墻”，橫亙在城鎮與農村人口之間，讓人難以逾越。二元戶(hù)籍制把農民緊緊束縛在有限的土地上，造成城市化滯后并使城鄉差別不斷拉大。隨著(zhù)農村人口的增加、人均耕地的減少、自然環(huán)境的惡化，農業(yè)占國民經(jīng)濟的比重不斷下降，農村勞動(dòng)力素質(zhì)難以提高。大量勞動(dòng)力滯留在農村，迫使中國經(jīng)濟增長(cháng)很大程度上被人口增長(cháng)所抵消。
因此，在城市中就業(yè)、生活的農民，根據新的戶(hù)口政策將變成名副其實(shí)的“城里人”。將城鄉差別寫(xiě)在臉上的戶(hù)籍管理制度再也不能完全適應當前形勢，使戶(hù)籍恢復其本來(lái)面目，為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展再去一件“累贅”已成為當務(wù)之急。
戶(hù)籍管理如何“變臉”
早在1998年7月底，國務(wù)院就批轉了公安部《關(guān)于解決當前戶(hù)口管理問(wèn)題的意見(jiàn)》，出臺了旨在改革“二元結構”戶(hù)籍體制的新的戶(hù)口管理政策。然而，幾年過(guò)去了，國內戶(hù)籍改革的進(jìn)程并不像人們想象的那樣出現前所未有的突破，仍為諸多問(wèn)題所困擾。從總體上看，各地對戶(hù)籍體制的改革依然是亦步亦趨、謹小慎微，生怕觸動(dòng)了“雷區”，亂了農村，沖了城市。
十多年來(lái)，戶(hù)籍改革之所以放不開(kāi)手腳，流動(dòng)人口的管理問(wèn)題是重要的制約因素。事實(shí)上，現行戶(hù)籍制度已不能對中國人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理。據報道，2000年全國第五次人口普查中瞞報、拒報、漏報現象十分嚴重，如陜西省應該登記的人口數少了200萬(wàn)，湖南省則少了近千萬(wàn)。據不完全統計，我國流動(dòng)人口1982年僅有3000萬(wàn)人，到1997年就突破了1億人。未來(lái)5至10年內，流動(dòng)人口將以每年500萬(wàn)的速度增長(cháng)，其中“扎根”于當地3年以上的將達10%以上，出現了“流動(dòng)人口不流動(dòng)”的新情況。一年一度的民工潮反復說(shuō)明，如果找不出科學(xué)管理、合理流動(dòng)勞動(dòng)力的“藥方”，將導致城市畸形發(fā)展，社會(huì )治安混亂，而尋找這一“藥方”的關(guān)鍵便是戶(hù)籍改革。
戶(hù)籍制度改革的目標就是剝離戶(hù)口被附加了過(guò)多的不合理的功能，如作為就業(yè)、教育、醫療等方面的條件等。
目前，戶(hù)籍改革在很多地方難有大的突破，究其根源還在于觀(guān)念意識方面仍存在或多或少的誤區：一方面，有人認為打破戶(hù)籍制將會(huì )造成農民盲目流入城市。其實(shí)這種擔心是多余的。在今天的中國城市化進(jìn)程中，許多農民是在依然合法擁有土地的前提下，到城市來(lái)尋找更好的生活的；另一方面，有不少人認為，現在犯罪現象多為盲流人員所為，因此必須從嚴戶(hù)口管理。的確，流動(dòng)人口犯罪率偏高是一個(gè)事實(shí)，但流動(dòng)人口犯罪率高，關(guān)鍵不在于戶(hù)籍制度，重要的是如何規范管理。此外，由于歷史原因，國內戶(hù)籍管理除了標示人的存在外，還擔負著(zhù)一系列本不屬于自己的功能。例如兒童入托、子女上學(xué)、安置就業(yè)、社會(huì )保障等都要同戶(hù)口掛起鉤來(lái)。戶(hù)籍附加功能過(guò)多過(guò)繁，造成戶(hù)籍改革勢必牽一發(fā)而動(dòng)全局。
“二元制”戶(hù)籍管理模式嚴重制約了中國城市化進(jìn)程。進(jìn)入20世紀90年代，盡管中國城市化進(jìn)程大大加快，但1990年至1998年的8年間還沒(méi)有1949年至1957年的8年間走得快，現行戶(hù)籍制已成為中國城市化快速推進(jìn)進(jìn)程中的羈絆。
戶(hù)籍制度，一個(gè)改革繞不開(kāi)的話(huà)題。當務(wù)之急是摸索、尋找出一條適合中國國情的人口管理新模式。戶(hù)籍管理應回歸其基本職能：一是證明公民的身份，便利公民參與社會(huì )活動(dòng)；二是為國家行政管理奠定基礎，提供人口數據。具體地講，要建立城鄉統一的戶(hù)口登記管理制度，爭取盡快從根本上打破農業(yè)、非農業(yè)“二元結構”戶(hù)籍管理模式；以條件準入取代進(jìn)城人口指標控制，逐步放寬戶(hù)口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩定的職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶(hù)條件，最終實(shí)現戶(hù)口自由遷徙。
對此，一些有識之士呼吁，現行憲法應盡快恢復公民遷徙自由的條文，并以此作為戶(hù)籍改革的突破口。同時(shí)從以下三個(gè)方面入手，一是盡快打破城鄉壁壘，消除對進(jìn)城農民的歧視，這是推進(jìn)城市化所必須的，也是解決社會(huì )矛盾和減少犯罪現象所必須的；二是盡快出臺戶(hù)籍法，加強對城市規則的制定、宣傳和執行，提高城市管理水平，防止一些無(wú)生活能力的盲流聚集城市并影響城市的管理秩序；三是統一全國的社保標準和居住地的居民權，逐步取消入托、上學(xué)、就業(yè)與戶(hù)口掛鉤的做法，保證每個(gè)公民的合理流動(dòng)和遷徙自由。
戶(hù)籍制度全面改革在世紀之初終于露出了晨曦。這是中國戶(hù)籍制度改革的一次重大突破，也是順應時(shí)代要求符合經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展潮流的得民心之舉。它不僅具有里程碑式的跨世紀的政治意義，而且具有劃時(shí)代的經(jīng)濟意義，必將對中國的發(fā)展產(chǎn)生積極而又深遠的影響。
(文章原載于《法制日報》，作者：吳學(xué)安）
