中新網(wǎng)6月23日電 《城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助管理辦法》)昨天全文發(fā)布，今天的北京媒體對此辦法作了解讀。
北京青年報采訪(fǎng)民政部專(zhuān)家組成員、社會(huì )福利專(zhuān)家、北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授夏學(xué)鑾。夏教授將此辦法與1982年發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《收容遣送辦法》)做了認真對比，用“耳目一新、充滿(mǎn)人文關(guān)懷”來(lái)形容剛剛發(fā)布的《救助管理辦法》。
夏學(xué)鑾說(shuō)，1982年的《收容遣送辦法》是“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會(huì )秩序和安定團結”。在實(shí)際操作中，“救濟、教育、安置”的目的并未達到，收容遣送單純成為了城市管理控制的手段。而《救助管理辦法》的第一條提出“為了對在城市生活無(wú)著(zhù)的流浪、乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活權益，完善社會(huì )救助制度”，明確點(diǎn)出了對流浪乞討人員實(shí)施救助的福利性質(zhì)。
“救助站”是《救助管理辦法》中出現的新名詞。夏學(xué)鑾教授表示，救助站的性質(zhì)應該是流浪乞討人員的暫時(shí)庇護之所與危險緩沖地帶，因此辦法中提出它是一項“臨時(shí)性社會(huì )救助措施”。受助人員在救助站停留的時(shí)間是有限的，他們離開(kāi)救助站的標準應該是“心理穩定、情緒恢復”，并且身體達到一定的健康標準。與國外的“濟貧院”、“貧困院”等不同，救助站并不為受助者提供就業(yè)機會(huì )，“不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)”。為“救助站”提供運行保證的是“救助工作所需經(jīng)費列入財政預算”的條款，這樣就能有效避免曾經(jīng)出現的收容遣送站對被收容者敲詐、勒索、侵吞財物的情況。
兩個(gè)辦法對比給人印象最深的不同之處在于《收容遣送辦法》用大量篇幅提出的是被收容人員應該遵守的種種規定，而《救助管理辦法》則側重于受助人員的權益保護。夏學(xué)鑾教授說(shuō)，《救助管理辦法》中針對殘疾人、未成年人、老年人特別是女性受助者細致入微的關(guān)照以及對受助者人身、財產(chǎn)等合法權益的保障，充分體現了鮮明的人性關(guān)懷和法制意識。特別值得關(guān)注的是，《救助管理辦法》詳盡地規定了救助站工作人員的職責及“八不準”職業(yè)規范，非常有助于他們樹(shù)立人文關(guān)懷和福利關(guān)懷的嶄新形象。
夏學(xué)鑾教授還表示，《救助管理辦法》可操作性很強：《收容遣送辦法》中規定被收容者將被遣送回原戶(hù)口所在地，而《救助管理辦法》中則提出“勸導受助人員返回其住所地或者所在單位……對無(wú)家可歸的，由其戶(hù)籍所在地人民政府妥善安置”，這一規定就是在承認當前社會(huì )流動(dòng)現實(shí)、戶(hù)籍制度逐漸松動(dòng)的前提下作出的；《救助管理辦法》還確立了民政、公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門(mén)聯(lián)合辦公的方式以及縣級以上的全國性救助網(wǎng)絡(luò )，并“鼓勵、支持社會(huì )組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，這些都是流浪乞討人員能夠隨時(shí)隨地得到救助的有力保證。
中國青年報則采訪(fǎng)了曾參與新《辦法》意見(jiàn)征詢(xún)的中國政法大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)馬懷德教授，剖析了其中表現出的5項重大變化。
一、立法宗旨由收容強制變?yōu)榫戎栽?/p>
馬懷德教授說(shuō)，原來(lái)的《收容遣送辦法》體現的是一種維護社會(huì )秩序的功能。而該制度在執行中又發(fā)生變形，更加重、附加了很多行政和社會(huì )治安管理的功能，離其原本的救濟功能越來(lái)越遠，已不符合現代社會(huì )發(fā)展的要求�！艾F在的《救助管理辦法》，取消了強制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實(shí)行來(lái)去自由的開(kāi)放式管理，只要是符合被救助對象的條件，都可以求助。救助站必須提供及時(shí)的救助，是一種純救濟性措施�！瘪R懷德說(shuō)。
辦法中第二條規定，“救助是一項臨時(shí)性社會(huì )救助措施�！睂τ谂R時(shí)性，馬教授解釋說(shuō)：“救助站不可能對救助的人員養一輩子。這是短時(shí)間內的救濟措施，最終的救濟還是要落到戶(hù)籍所在地的地方人民政府或其家屬那里�！�
二、公安機關(guān)淡出救助管理領(lǐng)域
馬懷德說(shuō)，過(guò)去收容遣送工作中公安機關(guān)的行政化色彩很濃，從頭到尾都有公安介入，都需要公安機關(guān)行使強制措施�！艾F在公安機關(guān)的職能被大大限制，到了幾乎淡出的地步�！�
馬懷德指出，在《救助管理辦法》中，公安機關(guān)只出現了兩處，第四條中，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門(mén)應當在各自的職責范圍內做好相關(guān)工作。第五條：公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執行職務(wù)時(shí)發(fā)現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站�！翱梢�(jiàn)，公安機關(guān)只有告知、引導、護送義務(wù)，不能命令、要求、指示，沒(méi)有任何強制色彩在其中�？梢哉f(shuō)，這表明公安機關(guān)的強制管理職能從救助管理當中退出。公安機關(guān)與交通、衛生、城管部門(mén)，甚至一個(gè)普通公民的功能和作用是一樣的，不再體現治安管理特色的功能�！瘪R懷德說(shuō)。
三、救助管理對象嚴格界定為城市中生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員
“在過(guò)去的收容遣送辦法中，由于沒(méi)有明確界定對象范圍，導致被收容遣送人員一度擴大化。這次明確規定救助對象為城市中的生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員�！瘪R懷德說(shuō)，“當然，流浪乞討人員也很復雜，有的以此為生，白天流浪乞討，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞討人員都可以來(lái)救助站免費吃住，只對生活無(wú)著(zhù)的人員采取臨時(shí)性救助措施。界定范圍比過(guò)去更窄、更明確�！薄皩r民工來(lái)城市尋求工作或走親訪(fǎng)友的，要嚴格區別，界定在被救助范疇之外。以有無(wú)暫住證等作為收容遣送條件的現象，更是一去不復返�！瘪R教授說(shuō)。
四、救助站吃皇糧，不再吃雜糧
縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預算，予以保障。馬教授說(shuō)，這條規定非常重要，救助站的所有經(jīng)費，必須列入財政予以保障�！斑@是在過(guò)去很多行政法規中都不曾寫(xiě)到的一點(diǎn)，這意味著(zhù)救助站從此改吃皇糧，不再吃雜糧�！�
過(guò)去《收容遣送辦法》在實(shí)施中出現的一個(gè)重要問(wèn)題是，收容遣送站因為經(jīng)費不足，出現了很多制度性漏洞和腐敗問(wèn)題，工作人員敲詐勒索被收容人員，以此作為創(chuàng )收的手段，敗壞了制度的名聲�！斑@次明確，救助站作為全額撥款的事業(yè)單位，所需經(jīng)費由國家劃撥，財政要加大投入，可能是不小的投入�！�
此《辦法》中同時(shí)寫(xiě)明，國家鼓勵、支持社會(huì )組織和個(gè)人救助流浪乞討人員�！斑@是一種立法上的政策引導，說(shuō)明國家希望今后救助工作社會(huì )化，不光是政府，還鼓勵支持個(gè)人、社會(huì )組織從事這項工作，為今后的救助工作社會(huì )化埋下伏筆�！�
五、對救助站監督加強被救助人員義務(wù)減弱
“在《收容遣送辦法》中，我們更多地看到的是對被收容遣送人員的義務(wù)要求，而在《救助辦法》中大部分義務(wù)是給救助站規定的，如救助站應根據受助人員的需要提供5項救助，如食物、住處等。并強調應當按性別分室住宿，女性受助人員應當由女性工作人員管理。救助人員的職責與被救助人員嚴格區分，違反職責要承擔相應責任。
此《辦法》中進(jìn)一步明確救助站義務(wù)和被救助人員權利，更多地規定了救助站人員的義務(wù)、職責，而對被救助人員規定得很少，只在第十六條中予以規定。以上這些變化，表明現行辦法與《收容遣送辦法》的本質(zhì)區別在于，從承擔社會(huì )治安管理功能的國家管制性措施，變成一種純粹的救助措施。這是根本性質(zhì)的重大變化，其意義在于正本清源，體現了我們政府在執政觀(guān)念上的轉變，由過(guò)去的權力政府，強調管制、控制、管理，正在轉變?yōu)樨熑握�、服�?wù)政府。
從6月18日國務(wù)院原則討論通過(guò)，到20日總理簽發(fā)，再到22日公布，馬懷德教授對國務(wù)院出臺這一法規的速度表示驚訝，對這個(gè)辦法將收容遣送的治安功能轉變?yōu)榧兇獾木戎δ艿膹氐仔员硎举澷p。
6月16日，應松年、馬懷德等教授受?chē)鴦?wù)院邀請，就辦法草案進(jìn)行了討論。馬懷德說(shuō)，此前是一個(gè)16條的草案，“當時(shí)已經(jīng)相當完善了，專(zhuān)家們又對一些具體條文和語(yǔ)句措辭提出了意見(jiàn)和建議�！薄爱敃r(shí)我提出，應明確規定不得收費，也不得向受助人員其親屬或者所在單位收取費用；不得組織生產(chǎn)勞動(dòng)，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)；不得打罵被救助人員，不得唆使他人打罵，不得扣壓被救助人員的申訴材料及證件等�！瘪R懷德說(shuō)，因為此前收費、組織勞動(dòng)、打罵人員這種現象受到詬病頗多。這些意見(jiàn)都被充分采納，并在正式條文中予以體現。
馬懷德介紹說(shuō)，并不是孫志剛事件發(fā)生后，國務(wù)院才組織著(zhù)手《辦法》的制定。事實(shí)上，對《收容遣送辦法》的修改早在1997年、1998年就開(kāi)始啟動(dòng)了。孫志剛案的發(fā)生和其后的公民、學(xué)者上書(shū)，對該辦法的早日出臺起到了催生作用。
專(zhuān)家指出，政府從權力本位到義務(wù)本位的重大變化，是從更多強調維護社會(huì )秩序的“警察國家”向福利國家的轉變，政府的職能更多地體現在為百姓安居樂(lè )業(yè)、自由生活提供福利。這與新一屆政府明確執政理念，樹(shù)立親民、利民形象的做法一脈相承。
收容遣送制度退出歷史舞臺，從某種程度上可能會(huì )帶來(lái)治安管理功能的制度缺位。馬懷德建議，應制定《保安處分法》，采用司法化程序，對一些輕微違法人員采取限制人身自由的法律手段，以發(fā)揮治安管理作用。
