中新網(wǎng)6月27日電 今年3月開(kāi)始實(shí)施的國務(wù)院機構改革,是在1982年、1988年、1993年和1998年幾次精減和改革后又一次大規模的改革!恫t望》雜志刊登文章認為,這次改革承接以往的成果,以新的理念和新的思路扎實(shí)推進(jìn)行政管理體制創(chuàng )新解決了多年來(lái)想要解決而未能解決的行政管理體制中的一些突出矛盾和問(wèn)題,理順了一些重要關(guān)系。
部門(mén)職能關(guān)系重大調整
這次機構改革最突出的特點(diǎn)是,按照“經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)”的政府職能定位,緊緊抓住轉變政府職能這個(gè)關(guān)鍵,加強監管和宏觀(guān)調控職能,大力減少審批事項,增強服務(wù)功能,界定和理順部門(mén)職能關(guān)系。
——進(jìn)行體制創(chuàng )新,進(jìn)一步確立發(fā)展為第一要務(wù)。將具有象征意義的“計劃”名稱(chēng)從宏觀(guān)管理部門(mén)去掉,寓戰略規劃于發(fā)展中,進(jìn)一步從宏觀(guān)管理層面上完善了市場(chǎng)經(jīng)濟的行政管理體制。以經(jīng)濟建設為中心,就是以發(fā)展為中心。1992年黨的十四大確立了建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制后,我們進(jìn)行了三次大的行政管理體制改革。
上一屆政府機構改革,把計劃經(jīng)濟下設置的數量龐大的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)基本撤銷(xiāo),從根本上動(dòng)搖了計劃管理體制的基礎。這次改革,對機構設置原則進(jìn)行調整,不但從宏觀(guān)體制方面與計劃經(jīng)濟管理體制正式告別,而且將推進(jìn)發(fā)展作為第一要務(wù),使發(fā)展與改革更加密切地結合起來(lái),統一起來(lái),進(jìn)一步完善宏觀(guān)調控體系。
——進(jìn)一步推動(dòng)統一市場(chǎng)的形成,整合政府內外貿管理職能,通過(guò)深化流通管理體制的改革,結束內外貿分割、國內外市場(chǎng)分割的管理體制。由于世界經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快,隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展,尤其是我國成為世界貿易組織成員后,對消除市場(chǎng)壁壘的要求愈加迫切。
改革前,國內貿易和對外貿易以及反傾銷(xiāo)反補貼工作分別由原國家經(jīng)貿委和原外經(jīng)貿部管理;產(chǎn)品的進(jìn)出口工作,分別由原國家計委、原國家經(jīng)貿委和原外經(jīng)貿部負責。這種內外貿分割、國內外市場(chǎng)分割和進(jìn)出口配額分割的管理體制,不能適應加入世貿組織新形勢的需要,不能適應建立和健全統一、開(kāi)放、競爭、有序的現代市場(chǎng)體系的要求。只有政府管理流通職能的真正統一,才能避免行政權力對市場(chǎng)的人為分割。
這次改革將原國家經(jīng)貿委的內貿管理、對外經(jīng)濟協(xié)調和重要工業(yè)品、原材料進(jìn)出口計劃組織實(shí)施等職能,原國家計委的農產(chǎn)品進(jìn)出口計劃組織實(shí)施等職能,以及原外經(jīng)貿部的職能等整合起來(lái),組建商務(wù)部。商務(wù)部統一承擔國內外貿易、國際經(jīng)濟合作、外商投資、進(jìn)出口商品管理、對外經(jīng)貿談判、市場(chǎng)流通秩序、進(jìn)出口公平貿易監督和協(xié)調、對外投資等政府職能。整合政府對流通領(lǐng)域的管理職能,將為完善統一、開(kāi)放、競爭、有序、公平、誠信的市場(chǎng),更好地承擔WTO成員的義務(wù)和履行WTO成員的權利,應對國際經(jīng)濟一體化挑戰,為提升企業(yè)和國家整體競爭力等創(chuàng )造良好的環(huán)境。
——實(shí)現從機構上、體制上把承擔國家所有權機構的職能與承擔社會(huì )公共行政管理部門(mén)的職能分開(kāi)。行使公共管理權力部門(mén)不再承擔出資人職能,國有資產(chǎn)管理機構也不行使社會(huì )公共管理職能。這次國有資產(chǎn)監管體制改革,是改革開(kāi)放以來(lái)多年對國資監管經(jīng)驗的總結,尤其是我們黨確立了建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制后近十年的經(jīng)驗總結。
這次改革,將原國家經(jīng)貿委的指導國企改革和管理的職責,原中共中央企業(yè)工作委員會(huì )的職責,財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職責,勞動(dòng)和社會(huì )保障部的擬訂中央直屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負責人的工資標準的職責劃入國資委,國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )監管中央所屬企業(yè)(不含金融類(lèi)企業(yè))的國有資產(chǎn),代表國家履行出資人職責,受政府委托統一行使國家所有權,指導國有及國有控股企業(yè)的改革和重組,向出資企業(yè)派出監事會(huì ),對出資企業(yè)的負責人進(jìn)行考核、獎懲、任免,通過(guò)統計和稽核等方式監管企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值,不得干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
這種職能規定,既解決了政府與企業(yè)分開(kāi),又解決了多個(gè)政府部門(mén)行使國有企業(yè)所有權造成的職能交叉和缺位問(wèn)題。隨著(zhù)國有經(jīng)濟的戰略性調整,未來(lái)國資監管職能將進(jìn)一步與公共管理權力分離,公共行政體制將會(huì )進(jìn)一步完善。
——把貨幣政策職能與金融監管職能分開(kāi),進(jìn)一步健全金融監管體制。亞洲金融危機凸現了金融監管的重要性。隨著(zhù)我國市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放和金融機構所有制多樣化以及國際金融對國內金融影響日益增加,必須加強金融監管的力度。中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )既整合中國人民銀行對銀行業(yè)金融機構的監管職責、原中共中央金融工委的相關(guān)職責,又能夠實(shí)現貨幣政策職能與銀行監管職能的分離。銀監會(huì )主要對金融機構進(jìn)行市場(chǎng)準入、業(yè)務(wù)合規性監督、金融機構高級管理人員的任職資格審查、金融風(fēng)險預警以及對國有銀行和國有控股銀行的負責人進(jìn)行考核、監督并提出任免建議。
此舉一方面可以加強中央銀行的獨立性,規范貨幣政策決策機制,從而為更有效地保持貨幣政策的公共性、為加強宏觀(guān)調控機制和力度奠定了基礎;另一方面,也為加強金融監管、防范和化解金融風(fēng)險、加強對金融機構改革的指導、維護經(jīng)濟穩定及社會(huì )和公民的共同經(jīng)濟利益創(chuàng )造了條件。從而推動(dòng)政府由“當事人”向“仲裁者”的角色轉變,推動(dòng)由“政府行政”到“公共行政”轉變。
——加強公共安全體制建設,建立公共安全應急體制、機制和制度。一是加強食品安全和安全生產(chǎn)監管體制建設。組建國家食品藥品監督管理局,統一負責食品、藥品、保健品和化妝品安全管理的綜合監督和組織協(xié)調,依法組織開(kāi)展對重大事故的查處。二是加強安全生產(chǎn)的監管。將國家安全生產(chǎn)監督管理局改為國務(wù)院直屬機構,負責安全生產(chǎn)的綜合監督管理和對煤礦的安全監察,進(jìn)一步強化對安全生產(chǎn)的監督。三是為了應對突如其來(lái)的非典疫情對公共健康造成的危害,建立公共衛生安全應急機制,設立全國和省(直轄市、自治區)突發(fā)公共衛生事件應急指揮部,統一領(lǐng)導、統一指揮和協(xié)調全國和地方對公共衛生事件的應急處理。
國務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛生事件應急條例》,對中央和地方各級政府在處理突發(fā)公共衛生事件中的任務(wù)、應急體制、應急預案、應急經(jīng)費、信息報告與發(fā)布制度、應急處理、法律責任等作出了明確規定,以建立信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確的公共衛生事件的應急法律制度。同時(shí)通過(guò)公共財政如財政支持和稅收減免等經(jīng)濟手段,減低非典對有關(guān)行業(yè)和地區經(jīng)濟的影響,穩定和促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。
——把人口發(fā)展的戰略研究與計劃生育密切聯(lián)系起來(lái),推動(dòng)人口和計劃生育工作的綜合協(xié)調。將國家計劃生育委員會(huì )更名為國家人口和計劃生育委員會(huì )。加強研究人口發(fā)展規律、人口結構、人口比例、人口老齡化等戰略性問(wèn)題,對于中國這樣一個(gè)人口大國來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。重視和促進(jìn)人的全面發(fā)展,加強對人口自身的長(cháng)期和戰略性研究,把它納入公共管理范圍,對于中華民族乃至人類(lèi)的發(fā)展都是具有重要意義的一件大事。
改革體現五大特點(diǎn)
除了界定和理順部門(mén)職能關(guān)系之外,國務(wù)院機構改革還體現出以下幾個(gè)重要特點(diǎn):
第一,進(jìn)一步明確部門(mén)之間職責分工。切實(shí)貫徹一件事主要由一個(gè)部門(mén)負責或牽頭負責的原則,避免職責交叉和責任不明,從制度上盡可能減少相互爭權又相互推諉現象的發(fā)生。按照這一原則,商務(wù)部、發(fā)改委、國資委、銀監會(huì )、國家食品藥品監管局的職能都進(jìn)行了劃轉和調整,銀監會(huì )還與中國人民銀行進(jìn)行了職能分工。貫徹責任政府理念,權力、義務(wù)和責任相結合,行使權力就要承擔相應的義務(wù)和責任。
第二,貫徹精簡(jiǎn)、統一和效能原則。這次改革重在職能調整和體制創(chuàng )新。雖然沒(méi)有提出具體的精簡(jiǎn)比例要求,卻依然堅持精簡(jiǎn)原則,嚴格控制機構數量和人員編制,鞏固來(lái)之不易的精簡(jiǎn)成果。國務(wù)院組成部門(mén)、辦事機構、直屬事業(yè)單位及內設機構的數量沒(méi)有突破原有規模,人員編制沒(méi)有突破國務(wù)院行政編制總數,領(lǐng)導職數沒(méi)有突破有關(guān)規定。國務(wù)院議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構由上屆政府的33個(gè)減為27個(gè)。為了更好地貫徹統一和效能原則,改革借鑒了國外經(jīng)濟發(fā)達國家的“大部制”經(jīng)驗,進(jìn)行了初步嘗試,盡量將一些相近和相似職能綜合到一個(gè)部門(mén),統一管理,發(fā)揮整體效能。
第三,確保機構改革的平穩推進(jìn)。一是原有機構與新建機構的職能轉移、人員劃轉和過(guò)渡的銜接,使新建機構、人員和職能盡快到位運轉,不使工作造成“空檔”。二是有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導高度重視,親自負責,精心組織,做好思想政治工作。同時(shí)嚴肅各項紀律,做到思想不散、秩序不亂、國有資產(chǎn)不流失,確保改革的順利進(jìn)行。三是服從改革大局,加強協(xié)調和溝通。
第四,依法推進(jìn)機構改革。這次改革所涉及的國有資產(chǎn)管理和金融監管職能的調整,都遵循了法律先行的原則。這是依法治國,依法行政的具體體現。為使銀監會(huì )成立后正常履行監督職能,根據國務(wù)院的提議,全國人大常委會(huì )審議通過(guò)了《關(guān)于中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定》;為使國有資產(chǎn)管理體制改革依法進(jìn)行,國務(wù)院頒發(fā)了《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》。全國人大常委會(huì )的決定和國務(wù)院頒布的暫行條例為金融監管和國有資產(chǎn)管理體制改革提供了法律依據和法制保障。
改革將進(jìn)一步深化
這次國務(wù)院五個(gè)新成立、新組建機構改革方案的順利實(shí)施,是國務(wù)院機構改革的重要內容,是“深化行政體制改革”的一個(gè)重要步驟。在大力推進(jìn)行政審批制度改革中,去年國務(wù)院公布取消789項行政審批事項。這必然涉及有關(guān)部門(mén)的職能調整。下一步改革,將按照這次國務(wù)院機構改革的總體要求,認真研究和吸取行政審批制度改革的成果,對相關(guān)部門(mén)進(jìn)行職能調整,還權于社會(huì )和市場(chǎng),進(jìn)一步推進(jìn)政府職能的轉變,提升公共服務(wù)職能和能力。建立和完善科學(xué)決策機制,完善重大決策的規則和程序,建立社情民意反映機制、建立與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項公示制度、聽(tīng)證制度以及專(zhuān)家咨詢(xún)制度,實(shí)行決策的論證制和責任制。推進(jìn)政府決策的科學(xué)化民主化。
國務(wù)院機構改革順利進(jìn)行為地方政府的機構改革創(chuàng )造了條件。地方政府機構改革將遵循黨的十六大確立的建立和完善行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的目標,按照權利、義務(wù)和責任相統一,管資產(chǎn)和管人、管事相結合的原則,建立地方政府國有資產(chǎn)管理體制;進(jìn)一步完善經(jīng)濟調節職能,使發(fā)展與改革更好地結合起來(lái);進(jìn)一步完善內外貿管理體制,統一內外貿管理職能;進(jìn)一步加強金融監管體制、食品藥品監管體制和生產(chǎn)安全監管體制;完善保障公共衛生安全體制和應急機制;依法規范中央與地方的職能和權限,理順中央垂直部門(mén)與地方政府的關(guān)系。政府機構改革完成之后,事業(yè)單位管理體制改革也勢在必行。(左然)