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專(zhuān)訪(fǎng)國家審計署審計長(cháng)李金華——風(fēng)暴之后的權力回歸
這個(gè)夏天，“審計風(fēng)暴”震撼著(zhù)民眾的心。7月，剛好60歲的李金華留給人們是一個(gè)格外硬朗的形象。6月25日，這位國家審計署審計長(cháng)向全國人大常委會(huì )作了“關(guān)于2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告”。
當天，審計署的官方網(wǎng)站全文發(fā)布，新華網(wǎng)轉載。瞬間，這個(gè)內容全面、措辭坦率的報告引起了熱烈反響。這是李金華本人也沒(méi)想到的
本刊記者/王晨波 -沈冰李彬彬
近年來(lái)審計署被上下寄予厚望�！皩徲嬍鹨蔀橹袊�、法治署、正氣署”，這是朱钅容基的期望�！拔桓�、權更重的強勢審計署”，這是一些學(xué)者的判斷。但李金華的心中有一個(gè)自己的定位：“審計就是國家財產(chǎn)的看門(mén)狗”。
7月4日，審計署公布《審計署二00三至二00七年審計工作發(fā)展規劃》�！靶б鎸徲嫛北灰郧八从械母哒{推出。許多民間聲音認為這是一次“審計變法”。審計署的職能、工作方式發(fā)生了根本變化——從原先監管?chē)Y的真實(shí)合法到現在同時(shí)監管?chē)Y的使用效益。
這是否意味著(zhù)審計署的權力被放大或真正回歸？實(shí)踐中是否如此？還不得而知，但從中人們還是感到新一屆政府支持下的這次“審計風(fēng)暴”及“審計變法”中新的變化。
7月8日，中國《新聞周刊》、中央電視臺《經(jīng)濟半小時(shí)》對國家審計署審計長(cháng)李金華進(jìn)行了聯(lián)合專(zhuān)訪(fǎng)。
“審計風(fēng)暴的影響我也很意外”
記者：這次公布的2002年審計報告引起了巨大的反響，被人們稱(chēng)為“審計風(fēng)暴”，這樣的結果在您的意料之中嗎？
李金華：這個(gè)反響確實(shí)在意料之外，我感到老百姓越來(lái)越關(guān)注審計部門(mén)的聲音。事實(shí)上，這次報告在審計內容上跟往年報告相比，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區別。比如，今年被審計部門(mén)跟去年相比沒(méi)有增加；違規資金總量上變化也不大，只是審計披露的問(wèn)題更加明顯。
這種情況正是我們希望看到的，我們可以借助公眾輿論的力量，讓全社會(huì )來(lái)共同努力解決這些問(wèn)題。僅靠審計署肯定是不夠的。
記者：輿論認為2002年的審計報告“措辭嚴厲前所未有”，您怎么看？
李金華：措辭確實(shí)更為嚴厲，我最后修改了報告，在內容上改動(dòng)不大，但是在措辭上更為嚴厲。比如財政部為本系統安排預算支出的問(wèn)題，在年初安排預算時(shí)，有部分資金沒(méi)有批復落實(shí)到具體部門(mén)和項目，而是在年度執行中以追加方式再進(jìn)行分派。這種做法不符合《預算法》。這已經(jīng)是多次提出的問(wèn)題，雖然情況已經(jīng)有所好轉，但是這次是下定決心想要解決，因此，在措辭詞上更為嚴厲一些。
記者：從1998年來(lái)，審計財政部發(fā)現的問(wèn)題就頻頻見(jiàn)諸審計報告，為什么會(huì )如此長(cháng)期關(guān)注財政部門(mén)的問(wèn)題呢？
李金華：財政審計是國家審計的首要職責，國外審計總是講要對納稅人負責，他要告訴納稅人，那些錢(qián)是怎么花的？花得怎么樣？我們國家的審計也是要監督財政，這些稅收部門(mén)收上來(lái)的錢(qián)財政是如何使用和管理的，我們要對老百姓有個(gè)交代。
財政部部長(cháng)金人慶是我的同學(xué)，但是我告訴他我的眼睛是始終盯著(zhù)你的，他也能夠理解。有人說(shuō)審計長(cháng)和財政部長(cháng)的關(guān)系會(huì )不太好，我認為，我們是矛盾的對立統一體。
記者：這次社�；鸸芾砗褪褂卯斨械膯�(wèn)題，在專(zhuān)項資金和中央本級預算中被當作一個(gè)主要的問(wèn)題提出，這是前所未有的一次，內在動(dòng)因是什么？
李金華：我們的社會(huì )保障體系是從無(wú)到有逐漸建立起來(lái)的，這是老百姓的切身利益。監督社保資金也是我們的職責。社�；鸨徊灰幏妒褂煤凸芾砩踔帘慌沧鏊�，讓我感到很痛心，我想原因在于社�；疬@一塊的法律法規和管理體制還不夠健全，要完全規范運行還需要一個(gè)過(guò)程。
事實(shí)上，這一塊的審計還是比較復雜的，因為涉及的人很多，層次很多，涉及到不同部門(mén)和不同階層，矛盾較多。我想我們要做的就是促使它從制度上、法規上不斷走向完善。
記者：建行和農發(fā)行的問(wèn)題引起了媒體的高度關(guān)注？銀行問(wèn)題因為審計報告而備受關(guān)注這恐怕是第一次吧？
李金華：這確實(shí)是一個(gè)有趣的現象，因為這次揭露出農發(fā)行私設小金庫的問(wèn)題是一個(gè)老問(wèn)題，不光是農發(fā)行，其他的四大國有商業(yè)銀行以前也有過(guò)這種問(wèn)題，甚至在去年“小金庫”問(wèn)題還被當作一個(gè)很重要的問(wèn)題來(lái)講，但是卻不像這一次受關(guān)注。而建行的消費性貸款不規范，則是金融風(fēng)險的一種新的表現，值得注意。事實(shí)上，我們對于金融的審計是經(jīng)常性的，在每年的報告中都有。
“效益審計就是要檢查財政資金的使用效果”
記者：效益審計是往年的報告和工作計劃中所沒(méi)有的，這一次五年規劃中提出向效益審計轉變應該怎樣理解？
李金華：所謂效益就是錢(qián)不但要用到位，還要用的好，包括經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、環(huán)境效益等很多方面。效益審計是更高層次的審計目標，也是審計工作的發(fā)展方向。所謂的效益審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以，在這方面我們一定要轉變觀(guān)念，不要一提效益審計，就想到企業(yè)審計。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，企業(yè)的效益問(wèn)題最終要由市場(chǎng)來(lái)評判，任何政府機關(guān)都代替不了這只“看不見(jiàn)的手”，這不光是人員素質(zhì)的問(wèn)題，更是一個(gè)職責、職能和機制的問(wèn)題。
記者：效益審計的目標在五年規劃中被著(zhù)重強調，但是，很多學(xué)者認為，在目前的條件下，這是不可完成的任務(wù)，您怎么看？
李金華：這種疑惑是存在的，最直接的原因就是我們目前還沒(méi)有一個(gè)真正的效益評價(jià)體系，這就意味著(zhù)，我們還不能大規模地展開(kāi)全面的效益審計，因為沒(méi)有把握的我們不會(huì )急于去做。但是，我想我們現在可以做的是一些非常明顯的圍繞效益的審計，重點(diǎn)揭露由決策失誤和管理不善造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問(wèn)題。比如，一個(gè)機場(chǎng)，修建時(shí)預計年旅客量為幾百萬(wàn)，但是修成后連10%還達不到。這就是效益審計要分析的問(wèn)題，修機場(chǎng)的錢(qián)雖然到位了，但是，這些錢(qián)的使用效益是有問(wèn)題的。
記者：效益審計是否意味著(zhù)審計署權力的放大？
李金華：事實(shí)上，效益審計一直以來(lái)是法律賦予審計署的權力的一部分，《中華人民共和國審計法》規定，審計機關(guān)對審計范圍內所列的財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計監督。只不過(guò)以前這方面做的比較少，更多的是在合理和合法的層面�，F在我們向效益審計轉化是我們權力的一種回歸，而非放大。
“讓全社會(huì )來(lái)監督被審計部門(mén)”
記者：五年規劃中，審計結果公告制度建立被認為是一大進(jìn)步，這種公告將是哪些層面的，應該如何理解？
李金華：我想這是對于老百姓知情權的一種尊重，我們審計和評價(jià)的結果需要向老百姓有一個(gè)交代。事實(shí)上，我們審計的大部分是老百姓納稅交上來(lái)的錢(qián)，這些錢(qián)是怎么花的，花的怎樣，我們需要告訴公眾。
我們規劃明確提出，除涉及商業(yè)秘密、國家秘密以及不宜公布的內容之外，都應進(jìn)行公告。
記者：通過(guò)公告，我們是否在尋求一種支持，進(jìn)而對于我們工作有所推動(dòng)？
李金華：一方面我們通過(guò)公告讓人們看到審計結果，讓全社會(huì )來(lái)監督被審計部門(mén)，另一方面，我想我們自身也需要公眾的監督，我們公告的內容就是我們工作的內容，做的怎么樣一目了然，這一點(diǎn)更重要。事實(shí)上，這一點(diǎn)對我們的壓力非常大。
記者：你曾說(shuō)過(guò)，審計工作是服務(wù)工作，但表面上卻是得罪人的工作，你不怕得罪人嗎？
李金華：我想習慣了就好了，我原本也有這個(gè)感覺(jué)，審計就是得罪人的，但是肯定得有人做這件事，我們就是吃這碗飯的，所以一方面我們不怕得罪人。另一方面我們也不盡是得罪人的，我們發(fā)現問(wèn)題，幫助這些單位加以糾正，吸取教訓，加強管理，最終還是會(huì )取得大家的理解的。我想審計工作就是促進(jìn)政府行為的公開(kāi)透明，這關(guān)系到我們的民主法制建設。
“財政審計是第一重點(diǎn)”
記者：審計署20年來(lái)在審計職能上有哪些轉變？
李金華：我們的審計在剛開(kāi)始的時(shí)候，類(lèi)似于財務(wù)大檢查，檢查偷漏稅、檢查應該上繳財政的錢(qián)是否已經(jīng)交了，主要是針對收入這個(gè)層面。之后，我們開(kāi)始在收入和支出兩個(gè)方面都進(jìn)行審計，檢查收入和支出。最近在我們制定的今后五年審計工作發(fā)展規劃里，又有一個(gè)新的轉變，開(kāi)始以支出審計為主。其實(shí)，這是國際審計的潮流，主要審計支出這一塊，查錢(qián)用在哪？怎么用？比如去年中央財政支出大約是13000億，其中7000億在中央本級進(jìn)行安排，其他的6000億由中央向地方轉移。我們就是要審清這些錢(qián)用的到底怎么樣。
記者：審計是一種事后監督，發(fā)現問(wèn)題后的糾錯功能如何體現？
李金華：因為審計是不能參與決策過(guò)程的，所以我們只能在事后或過(guò)程當中審查。但是，當我們發(fā)現這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，我們會(huì )及時(shí)把它提出來(lái)，這就會(huì )引起有關(guān)各方的高度重視，雖然有些問(wèn)題一下子得不到解決，但是我們要繼續審計，繼續提醒有關(guān)各方，讓問(wèn)題最終得到解決。
記者：五年規劃中，對于審查對象的排序是：財政審計、金融審計和國企審計，這是否意味著(zhù)我們將財政審計作為重中之重來(lái)抓，我們的精力和人力會(huì )怎樣分配？
李金華：財政審計是我們的第一重點(diǎn)，我們會(huì )投入大約50%的人力和精力去做這一塊，但是，與其他的一些國家不同，我們不會(huì )100%的進(jìn)行財政審計，因為我們銀行和大型企業(yè)都屬于國家所有，因此這決定了我們的審計將是比較全面的，但是重點(diǎn)突出。
另外，我們還在今后的工作中加大保險行業(yè)和證券業(yè)的監督，對這些行業(yè)的審計難度非常大，因為他們更為專(zhuān)業(yè)，技術(shù)上也更為復雜，影響面也會(huì )比較廣。
審計變法
最近公布的近8000字的2002年審計報告披露了社�；饐�(wèn)題、財政部違反預算法問(wèn)題、建行農發(fā)行違規私設小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問(wèn)題等；而有消息說(shuō)，中國工商銀行成為繼建設銀行和農業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。審計署18個(gè)特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在這一連串的“風(fēng)暴”背后，一場(chǎng)審計變革也在被推到公眾面前
文/李翔 本刊記者/王晨波
“風(fēng)暴”、“變法”，聽(tīng)到這些措辭強烈的稱(chēng)謂，作了18年審計工作的李金華只能用“意外”兩個(gè)字來(lái)表達他的感受。
風(fēng)暴之下
7月8日下午，強烈的陽(yáng)光斜刺在北京西城區百萬(wàn)莊附近的國家審計署大樓上。在短短的半個(gè)多月的時(shí)間里，作為風(fēng)暴源，審計署的一舉一動(dòng)都被置于公眾的放大鏡之下。但與外面的喧鬧相比，這里顯得更寧靜。
“和往年一樣，這次向人大匯報審計報告時(shí)，我的心里并沒(méi)有更多特別的感受，只是有的內容讓我感到痛心�！眹覍徲嬍饘徲嬮L(cháng)李金華對中國《新聞周刊》說(shuō)。
6月25日，是李金華連任以來(lái)第一次向全國人大常委會(huì )匯報審計報告的日子。他宣讀了那份“措辭嚴厲前所未有”的審計報告。
這份近8000字的審計報告簡(jiǎn)明扼要地披露了社�；饐�(wèn)題、財政部違反預算法問(wèn)題、建行農發(fā)行違規私設小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問(wèn)題等。其中廣受關(guān)注的、處于這場(chǎng)“審計風(fēng)暴”中心的是，財政部預算支出情況和社�；�，它們被稱(chēng)作中國老百姓的“血汗錢(qián)”和“保命錢(qián)”。正是針對這兩項，審計報告內容引發(fā)了轟動(dòng)效應被稱(chēng)為“審計風(fēng)暴”。
7月6日傳出消息，審計風(fēng)暴仍在繼續——中國工商銀行成為繼建設銀行和農業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。據說(shuō)，審計署18個(gè)特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在“風(fēng)暴”背后，一場(chǎng)審計變革也在被推到公眾面前。7月初，國家審計署公布了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規劃》(后簡(jiǎn)稱(chēng)五年規劃)。李金華把這份規劃擺在了非常高的位置，“規劃可稱(chēng)得上是今后五年審計工作的行動(dòng)綱領(lǐng)”，他對中國《新聞周刊》說(shuō)。
李金華全程參與了規劃的制定，他認為這個(gè)規劃將引領(lǐng)審計署進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。
重點(diǎn)是績(jì)效
在五年規劃中，效益審計首當其沖。
“今后五年，在審計內容和審計方式上，要實(shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個(gè)審計力量的一半左右�！币巹澣绱苏f(shuō)明。
李金華表示，“中國將以揭露嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為效益審計重點(diǎn)”。
效益審計，國外稱(chēng)之為績(jì)效審計。它主要包括兩個(gè)方面，一是財政資金的劃分有沒(méi)有效益，國家各部委對財政資金的使用有沒(méi)有效益；二是國有企業(yè)使用財政資金的經(jīng)濟效益。
其中，對前者的考察主要是資金是否到位、使用是否恰當，是效益審計的重心。
效益審計，被業(yè)內人士認為是一種更高層次上的審計，因而成為中國審計變法最重要的一條。審計署通過(guò)對財政預算執行情況的效益審計，將有力確保政府部門(mén)對于納稅人資金的合理使用，而不像以往那樣，對不違法不違規范圍內的無(wú)效及浪費束手無(wú)策。
“盡管完整意義上的效益審計自從1983年國家審計署成立以來(lái)，就一直在審計理論和審計學(xué)者的學(xué)術(shù)研究中存在，但是把效益審計白紙黑字寫(xiě)入工作規劃，并且給予如此高的地位，還是前所未有的�！敝袊鴮徲媽W(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)劉大賢介紹。
公告的力量
“審計公告的意義不亞于效益審計，甚至還要大�！崩罱鹑A這樣說(shuō)。他透露，審計結果公告將在明年嘗試實(shí)施。
目前，審計公告已經(jīng)初顯雛形。6月25日，2002年審計報告全文已經(jīng)出現在審計署的官方網(wǎng)站上。作為第一時(shí)間被全文公布的審計報告，這在審計署成立20年來(lái)還是第一次。同時(shí)，這份報告也成為媒體和學(xué)者解讀最多、影響力最廣的一份官方審計報告。
盡管從1998年開(kāi)始，公眾已經(jīng)可以部分地接觸到審計報告的內容，比如，1998年揭露的糧食系統6年損失2140億元的瞠目事實(shí)，1999年水利部甚至在洪水泛濫之時(shí)挪用資金的驚天大案……但是把“推行審計結果公告制度，充分發(fā)揮社會(huì )輿論監督作用”寫(xiě)入五年規劃，這是第一次。
五年規劃中還專(zhuān)門(mén)考慮到了媒體和大眾，“改進(jìn)現行審計報告的形式和內容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度”，被明確寫(xiě)入了規劃。
對于擁有15個(gè)職能司、6個(gè)直屬事業(yè)單位、25個(gè)派出審計局和18個(gè)審計特派員辦事處的國家審計局來(lái)講，公眾看到的已經(jīng)公布出的4年審計報告，只能稱(chēng)得上是審計結果的冰山一角。
“任何一項審查結果都應該公布”，這是劉大賢在審計署將公告制度寫(xiě)入工作規劃后，對審計結果公開(kāi)程度的期望。
然而，在五年規劃中還寫(xiě)明，審計結果公示制度同時(shí)規定了“國家機密、商業(yè)機密和其他不宜對外批露的內容除外”。
直指財政
在五年規劃中，財政審計第一次被放在了金融審計和國企審計的前面。
這意味著(zhù)審計焦點(diǎn)的變化，財政審計成為未來(lái)五年審計的重中之重，如此，國家各部委順理成章地成為審計利劍所向。而在不久前的審計報告中，財政部違法違規行為也被屢屢提及。
在1998年之前，雖然審計條例規定審計署作為國家審計機關(guān)，有審計中央財政預算的執行情況的權力，但多落在空處。更多的情況是審計署組織各地財政部門(mén)進(jìn)行交叉審計，而財政部則長(cháng)期無(wú)人審計，處于監督真空狀態(tài)。
原因一方面是由于人員因素：審計署成立之初，審計人員多由各部委調來(lái)，而且其中尤以財政部門(mén)調過(guò)來(lái)的多，讓這些人回到以前部門(mén)審計老東家，操作性不強；另外一個(gè)方面就是審計署和財政部等中央部委都是平級單位，要實(shí)現兄弟對兄弟的監管，需要一個(gè)協(xié)調過(guò)程。
但是自上屆政府之初，審計財政的力度開(kāi)始不斷加大，有關(guān)“部委違規”的內容也頻頻出現在審計報告中，“改革開(kāi)放以來(lái)，國有企業(yè)數目一直在減少，而財政收支卻是動(dòng)輒上萬(wàn)億的龐大金額。這在客觀(guān)上促使審計工作更多地偏重于財政�！眲⒋筚t說(shuō)。
與財政審計相輔相成，經(jīng)濟責任審計也是這次規劃的一個(gè)新意�！斑@是一項針對黨政領(lǐng)導干部和國資高官的審計項目，改變了過(guò)去審計機關(guān)‘對事不對人’的做法。在今年公布的審計報告中，引起公眾關(guān)注的中電大案，就是進(jìn)行經(jīng)濟責任審計發(fā)現的問(wèn)題�！崩罱鹑A說(shuō)。
經(jīng)濟責任審計顯然將承擔一些監督腐敗行為的職能，這將是中國公眾所樂(lè )于看到的。
爭論仍在繼續
“4月份在制定規劃的時(shí)候，我們已經(jīng)經(jīng)過(guò)了很多的爭論�！崩罱鹑A說(shuō)。
在規劃出臺后，關(guān)于效益審計的爭論仍然沒(méi)有停止�！靶б鎸徲嫼�(jiǎn)直是不可能完成之任務(wù)”，劉大賢說(shuō)。
作為自1984年中國審計學(xué)會(huì )成立至今自始至終的兩個(gè)理事之一，劉大賢對中國審計現狀了若指掌，但是他并不認為現在是提出搞效益審計的最佳時(shí)機，
最直接的難題來(lái)自于評價(jià)標準，目前國內缺乏一套對政府機關(guān)、公共部門(mén)資金使效益的衡量指標體系，而對于政府部門(mén)使用資金的社會(huì )效益也很難量化評價(jià)。另一方面，效益審計還需要良好的環(huán)境基礎�！霸谀壳皣鴥惹闆r下，較低層次審計諸如合理合法目前尚難做好，更不要侈談效益審計了�！币晃徊辉竿嘎缎彰膶徲媽�(zhuān)家說(shuō)。他擔心在現有形式下，效益審計會(huì )流于形式。
而在更為深層的意義上，“中國沒(méi)有真正意義上的國家審計”，劉大賢認為。在制度安排中，中國國家審計署隸屬于國務(wù)院。國家審計署是受?chē)鴦?wù)院委托，對國家各部委進(jìn)行財政審計，審計署曾經(jīng)審計出極大問(wèn)題的水利部、財政部同屬于行政編制序列。因此，審計署對于國家部委、政府部門(mén)的審計，還是政府部門(mén)對政府部門(mén)的審計。
最重的是，作為內部審計，審計署的經(jīng)費來(lái)源，還要歸入財政部財政預算之內 而在國外，審計署通常隸屬于立法機構，對議會(huì )負責，審計經(jīng)費也直接由議會(huì )撥款。
(來(lái)源：中國《新聞周刊》2003年第25期，總第139期)
