電力行業(yè)改革和發(fā)展的深層次問(wèn)題仍未解決
改革開(kāi)放以來(lái)，我國電力工業(yè)快速發(fā)展，取得了很大的成績(jì)。截至2003年年底，全國電力裝機容量達到3.85億千瓦，發(fā)電量19080億千瓦時(shí)。在此期間，電力工業(yè)生產(chǎn)結構和投資結構也發(fā)生了重大變化。1995年以來(lái)，隨著(zhù)鼓勵“多家辦電”政策的推行，地方、外商、私人等多種投資主體進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，國家“獨家辦電”的壟斷體制已被打破。2002年年底，原國家電力公司拆分為11家公司即2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電公司和4家輔業(yè)集團公司，標志著(zhù)電力市場(chǎng)主體多元化的格局已經(jīng)形成。
1998年后，我國電力供應相對飽和。2003年以來(lái)，隨著(zhù)國民經(jīng)濟保持持續快速增長(cháng)，電力的“瓶頸”問(wèn)題日益凸顯，除東北地區外，其余大部分地區電力供需形勢總體偏緊，局部地區季節性、時(shí)段性嚴重缺電。去年夏季用電高峰時(shí)期，全國較大范圍電力供需矛盾突出，先后有21個(gè)省份出現拉閘限電現象，全國最大日拉限電負荷之和超過(guò)4000萬(wàn)千瓦。
2003年年初，為應對已出現的電力供需再度偏緊的局面，國務(wù)院調整了電力建設“十五”規劃，計劃后三年內每年新開(kāi)工電源建設項目不少于2500萬(wàn)千瓦，力爭3000萬(wàn)千瓦。當前,加快電力建設的同時(shí)，亦不乏隱憂(yōu)，電源項目建設過(guò)熱且無(wú)序競爭、盲目上馬，尚未走出高投入、高成本、低效益的傳統投資方式，其后果可能是浪費資源、加劇我國資源短缺局面；與已經(jīng)過(guò)熱的鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)互為因果，埋下經(jīng)濟過(guò)熱的隱患。
電力發(fā)展的大起大落反映出了電力體制改革中隱含的一些深層次問(wèn)題，雖然電力體制改革取得明顯進(jìn)展，但廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)僅僅是邁出了重要一步，與市場(chǎng)化的目標仍相距很遠。新組建的電網(wǎng)公司、發(fā)電公司仍沒(méi)有形成多元化的投資結構，一股獨大，單一的產(chǎn)權結構，制約著(zhù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機制轉換和治理結構改革，阻礙了資本的合理流動(dòng)。投資與電價(jià)的計劃管理模式難以適應電力市場(chǎng)發(fā)展的需要，不能發(fā)揮市場(chǎng)對電力資源配置的基礎性作用，電力市場(chǎng)的實(shí)際運行情況與電力體制改革的目標仍存在很大的差距。
堅持可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)
剛剛結束的全國人大會(huì )議政府工作報告中提出7%左右的經(jīng)濟增長(cháng)目標，既考慮了保持宏觀(guān)調控目標的連續性，也考慮了經(jīng)濟增長(cháng)速度與能源、重要原材料、交通運輸等實(shí)際條件的銜接，減輕對環(huán)境和資源的壓力。預計今年國民經(jīng)濟在保持快速增長(cháng)勢頭的同時(shí)，結構性矛盾仍將存在，能源緊張和資源配置結構失衡的現象不會(huì )從根本上消除。因此，我認為在確保宏觀(guān)政策穩定性和連續性的同時(shí)，必須拿出相當大的精力來(lái)緩和或消解結構性矛盾，經(jīng)濟工作的重點(diǎn)是質(zhì)量而不是數量，經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調性將擺在突出位置。從服從和服務(wù)于國民經(jīng)濟全局的角度出發(fā)，電力工業(yè)發(fā)展要以人為本，樹(shù)立科學(xué)、協(xié)調、可持續的發(fā)展觀(guān)，重點(diǎn)解決好三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
第一，制定科學(xué)、完整的電力發(fā)展規劃。十六大提出2020年GDP翻兩番的宏偉目標，達到4萬(wàn)億美元，屆時(shí)發(fā)電裝機容量需達到8-9億千瓦，應在現有基礎上要增加4.5-5.5億千瓦，電力投資發(fā)展面臨巨大的機遇，但必須與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展統籌考慮，電力工業(yè)規劃必須是科學(xué)的、完整的體系。規劃要突出可持續發(fā)展的理念，要符合技術(shù)、經(jīng)濟、安全要求，符合環(huán)境生態(tài)要求，符合市場(chǎng)要求。
第二，注重協(xié)調發(fā)展。電力建設要在規劃引導下，處理好當期供應與長(cháng)遠發(fā)展的關(guān)系。要充分考慮目前經(jīng)濟增長(cháng)中重工業(yè)比重較高的特點(diǎn)，以及居民生活用電快速增加的趨勢，堅持電力建設適當超前的原則，保證電力系統有足夠的備用容量，滿(mǎn)足經(jīng)濟增長(cháng)的需要；要做到電源與電網(wǎng)發(fā)展相協(xié)調，改變輸、配電網(wǎng)相對薄弱的狀況；要注重電力發(fā)展與能源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護相協(xié)調，確定火電、水電和其他新能源發(fā)電的適當比例關(guān)系，不斷優(yōu)化電源結構，逐步改變煤電比重過(guò)高的狀況。
第三，借鑒國際上成功的電力體制改革經(jīng)驗，健全電力監管體制，促進(jìn)電力行業(yè)和電力市場(chǎng)的協(xié)調、可持續發(fā)展。未來(lái)電力工業(yè)發(fā)展，必須轉變傳統的發(fā)展方式，加快電力體制改革步伐，推進(jìn)電力工業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，否則不僅經(jīng)濟后果難以估量，資源環(huán)境亦難以承受。電力行業(yè)的協(xié)調發(fā)展要有新思路，要適應電力市場(chǎng)主體多元化的形勢，避免過(guò)去外延式粗放發(fā)展存在的高投入、低產(chǎn)出。需改變主要依賴(lài)行政手段和計劃管理的習慣做法，對競爭性的電源建設項目，實(shí)行開(kāi)放的市場(chǎng)準入制度，促進(jìn)投資結構和投資主體多元化，政府不再逐項審批，主要從規劃、環(huán)保評價(jià)和市場(chǎng)準入等方面進(jìn)行管制，具體項目投資的可行性和經(jīng)濟性評價(jià)，由企業(yè)根據市場(chǎng)情況自主判斷，自主承擔投資風(fēng)險，最終實(shí)現2004年政府工作報告提出的，建立起市場(chǎng)引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規范、宏觀(guān)調控有效的新型投資體制。
在電力市場(chǎng)建設方面，應在健全區域電力市場(chǎng)的基礎上，逐步建立全國統一的電力市場(chǎng)；發(fā)電環(huán)節率先引入競爭，實(shí)現廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)，建立公平的市場(chǎng)競爭機制；售電環(huán)節逐漸引入競爭機制，最終實(shí)現終端用戶(hù)能夠自由選擇供電商。要發(fā)揮市場(chǎng)化的電價(jià)機制對投資的引導作用，促進(jìn)電力體制改革預期目標的實(shí)現。
利用資本市場(chǎng)促進(jìn)電力行業(yè)的改革和發(fā)展
2004年年初國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩定發(fā)展的若干意見(jiàn)》，闡述了大力發(fā)展資本市場(chǎng)的重要意義，明確了推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩定發(fā)展的指導思想和任務(wù)，在完善相關(guān)政策、健全資本市場(chǎng)體系、豐富證券投資品種等多方面提出了重要指導意見(jiàn)�！兑庖�(jiàn)》的出臺是長(cháng)期的、實(shí)質(zhì)性的利好，對資本市場(chǎng)發(fā)展將起到長(cháng)期的指導作用，有利于廣大投資者形成穩定、正面的市場(chǎng)預期。
我國作為全球第二大電力市場(chǎng)，也是發(fā)展最快的電力市場(chǎng)，蘊涵著(zhù)巨大的發(fā)展空間，大量的投資主體已躋身其中。隨著(zhù)電力體制改革的不斷深化，越來(lái)越多的電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)者深刻認識到資本運營(yíng)的重要性，已從傳統的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉變?yōu)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本運營(yíng)并重。借助資本市場(chǎng)，通過(guò)資本運營(yíng)，可以對電力工業(yè)發(fā)展起到促進(jìn)作用：一是可以提高融資效率，吸納、整合社會(huì )零散資本，將社會(huì )資金有效轉化為電力長(cháng)期投資，實(shí)現企業(yè)規模的快速擴張，破除電力瓶頸約束，為經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的能源保障；二是可以?xún)?yōu)化資源配置，按優(yōu)勢互補的原則整合不同類(lèi)型的電力資產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)國有資產(chǎn)流動(dòng)和重組，實(shí)現電力工業(yè)結構和布局的調整。針對當前電、煤“打架”狀況，要從體制上打破條塊分割的行業(yè)壁壘，積極推進(jìn)煤電合營(yíng)，降低電與煤的交易成本，允許和鼓勵煤電資本的相互持股、參股和控股，利用不同資本的融合、兼并、重組，實(shí)現混合經(jīng)營(yíng)；三是可以加快電力企業(yè)實(shí)現股權多元化，促進(jìn)公司治理結構的完善和轉換企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機制，提高企業(yè)整體素質(zhì)，鞏固在市場(chǎng)競爭中的優(yōu)勢地位。四是可以促進(jìn)形成科學(xué)的電力監管體制，投資者的監督和期望將使電力企業(yè)面臨資本市場(chǎng)的壓力，這種壓力可傳導到監管部門(mén)，使電力行業(yè)監管手段和方式更能適應電力工業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的需要�？傊�，利用資本市場(chǎng)、開(kāi)展資本運營(yíng)可以促進(jìn)電力企業(yè)加快實(shí)現大公司大集團戰略，促進(jìn)電力行業(yè)改革，推動(dòng)電力工業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。
我們應該利用資本市場(chǎng)解決電力行業(yè)發(fā)展中存在的一些矛盾，把資本市場(chǎng)作為電力行業(yè)改革和發(fā)展的突破口，加快電力市場(chǎng)化的進(jìn)程。
實(shí)現電力行業(yè)、電力市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的有機結合，需要我們積極探索，不斷實(shí)踐和總結，希望本次研討會(huì )能在上述方面發(fā)揮推動(dòng)作用。
(來(lái)源：證券市場(chǎng)周刊 作者：國家電力監管委員會(huì )副主席邵秉仁 本文為作者在“投資中國論壇——電力行業(yè)與資本市場(chǎng)”研討會(huì )上的致辭)
