(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
北京6月，并不酷熱的空氣中卻有種一觸即發(fā)的火藥味，23日，國家審計署審計長(cháng)李金華關(guān)于2003年的審計報告再次掀起了猛烈的風(fēng)暴。
一張列滿(mǎn)了從中央預算管理、中央基本建設預算管理、中央部門(mén)預算執行稅收征管、專(zhuān)項資金使用、財政資金投資效益，到金融機構資產(chǎn)負債損益、原國家電力公司巨額經(jīng)濟責任等問(wèn)題的“審計清單”讓人觸目驚心。
而處于漩渦中心的國家審計署卻出乎意料地反應淡漠，保持著(zhù)謹慎的緘默。從審計報告公示之后，這里已經(jīng)成了“敏感地帶”。
在公眾輿論中，審計報告實(shí)際只是山上推下的第一塊滾石，但它威力強大，不斷地擊打，推動(dòng)越來(lái)越多、越來(lái)越重的石頭滾下——隨著(zhù)媒體調查的介入，對更加具體的案例的描述繼續在加深審計報告公布后帶來(lái)的那種震撼感。
在最初的震驚過(guò)后，對“審計風(fēng)暴”的關(guān)注越來(lái)越集中到問(wèn)責的層面。
大案要案結果如何？
問(wèn)題披露出來(lái)后該如何處理？這是公眾最關(guān)心的問(wèn)題。
6月24日，100多名全國人大常委呼吁腐敗問(wèn)題要有下文，從這條被廣為轉載的新聞中卻可以看到，他們對于去年國家審計報告的處理情況幾乎一無(wú)所知。比如李梅芳委員直言困惑，“去年審計了國家林業(yè)局挪用和貪污3300多萬(wàn)，后來(lái)這個(gè)事情怎么處理也不知道，這次又查出來(lái)國家林業(yè)局下面的單位用更惡劣的手段，變更項目來(lái)騙取錢(qián)。像這樣的部門(mén)、這樣的系統屢查屢犯，查出來(lái)的結果怎樣？”
有委員建議，明年聽(tīng)審計報告的時(shí)候能否有個(gè)附件，把今年審計揭露的問(wèn)題，到底改得怎么樣，對違法違紀人員行政處分和法紀追究結果怎么樣，要作為附件印發(fā)給常委會(huì )與會(huì )人員。
但問(wèn)責已非審計部門(mén)的權限。在一些國家采取的是“監審合一”的模式，將對“事”監督和對“人”處理的方式結合起來(lái)。而在我國，審計結果出來(lái)后，一般會(huì )有紀委、監察部、司法部、公安部等部門(mén)介入，對披露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行處理、落實(shí)，這里面有個(gè)多部門(mén)協(xié)調的問(wèn)題�！安荒苷f(shuō)多部門(mén)的協(xié)調體制不好，但發(fā)揮作用的效率還有很大的空間。目前我們需要考慮的是，如何使這種多部門(mén)協(xié)調的體制更好地發(fā)揮作用�！眹覍徲嬍鹋嘤栔行母敝魅�、高級審計師章軻表示審慎地期待。
審計署的一位官員說(shuō)，審計報告中披露的問(wèn)題一般都會(huì )得到落實(shí)。在審計意見(jiàn)下達后，按規定要求被審計單位應在90日之內反饋資金結果。像糾查、處罰、罰款之類(lèi)的問(wèn)題都會(huì )落實(shí)；涉及到人的問(wèn)題，進(jìn)入司法程序后，他們往往能得到立案的通知，具體的處理結果審計部門(mén)沒(méi)辦法干涉。
記者對去年審計報告涉及的一些大案要案的處理狀況進(jìn)行了追蹤調查，結果顯示，大部分案件已經(jīng)得到有效處理。
比如去年頗為引人注目的案件之一：中國電子進(jìn)出口總公司原總經(jīng)理等人，于1994年10月和1995年2月，違規為北京和山東兩家公司辦理進(jìn)口貨物信用證擔保，還擅自動(dòng)用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關(guān)公司，給國家造成巨額損失，直接責任人曾7年沒(méi)有被追究責任。
記者了解到，對此事國務(wù)院已責成公安部立案查處，審計報告提及的擔保、投資和借款事項已經(jīng)打了多年官司，當時(shí)的直接責任人、中電公司財務(wù)處副處長(cháng)巫某已經(jīng)被判處無(wú)期徒刑。
如涉及金融機構的案件，去年的報告提到，對建設銀行及其20個(gè)分行2001年資產(chǎn)負債損益情況的審計，查出隱瞞收入、盈虧不實(shí)、私設“小金庫”等問(wèn)題；違規經(jīng)營(yíng)問(wèn)題比較突出，主要是違規放貸、違規簽發(fā)及貼現承兌匯票、高息攬存和違規拆借。抽查建行廣州地區8家支行的樓宇按揭貸款，發(fā)現有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內外勾結，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長(cháng)，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬(wàn)元，有3270萬(wàn)元已無(wú)法追回，其中轉入該副局長(cháng)等人個(gè)人賬戶(hù)的2576萬(wàn)元全部被提取現金，去向不明。
記者通過(guò)有關(guān)方面了解到，目前，該副局長(cháng)等9名犯罪嫌疑人已被公安機關(guān)拘捕。2003年初，建設銀行收到審計署的審計意見(jiàn)后，迅速查處暴露出的各種問(wèn)題，已處理474名責任人。根據審計報告反映的21起經(jīng)濟案件線(xiàn)索，建行已處理8起經(jīng)濟案件，處理責任人39名；正在處理的7起；待處理的6起；對其中性質(zhì)嚴重的原汕尾市公安局某副局長(cháng)出具虛假證明、騙取銀行資金的問(wèn)題，建行追究了8名有關(guān)人員的責任，包括處級干部3人，科級干部2人。建設銀行廣東省分行對部分支行存在的虛假按揭貸款問(wèn)題進(jìn)行了多次清理，目前已有63名責任人分別受到行政或經(jīng)濟處罰。
在去年的審計報告還提到，湖北省荊州市長(cháng)江河道管理局洪湖分局某副局長(cháng)與他人相互勾結，在界牌河段長(cháng)江干堤綜合治理項目建設中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬(wàn)元。
記者通對有關(guān)方面的采訪(fǎng)得知，此案已移交當地司法機關(guān)立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局長(cháng)被判處有期徒刑14年。
但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門(mén)對自身存在問(wèn)題的處理情況。
事實(shí)上，在每一輪的審計風(fēng)暴中，這方面的信息都分外引人注意，而出現問(wèn)題的部門(mén)也格外諱莫如深。在此次審計署報告中，又一批部門(mén)和機構上了“審計名單”，它們包括：動(dòng)用中國奧委會(huì )專(zhuān)項資金蓋住宅樓的國家體育總局；編造、變造“林業(yè)治沙項目”貸款合同套取財政貼息資金的國家林業(yè)局調查規劃設計院，以及違規使用預算資金的國防科工委。
此次審計報告中透露出來(lái)的一些大案要案已經(jīng)開(kāi)始了問(wèn)責的過(guò)程，關(guān)于一些問(wèn)題的處理情況不斷見(jiàn)諸報端。如報告中提到的，投資22.79億元的國家重點(diǎn)建設項目河南省煤氣化工程，從立項到2001年竣工投產(chǎn)歷時(shí)16年，其間燃氣市場(chǎng)供求發(fā)生重大變化，但項目決策者和建設單位仍堅持按原定規劃進(jìn)行建設，致使項目建成后只能按設計供氣能力的一半運行，經(jīng)營(yíng)陷入嚴重困境，僅2002年度就虧損兩億多元。
據稱(chēng)，河南省政府及煤炭工業(yè)局等已多次研究煤氣化遺留問(wèn)題，并正在慎重調研，準備選擇煤業(yè)大集團來(lái)對該公司進(jìn)行資產(chǎn)重組。
而采取各種手段弄虛作假、偷工減料的長(cháng)江堤防隱蔽工程，現在已發(fā)現涉嫌經(jīng)濟犯罪案件線(xiàn)索15起，已向司法機關(guān)移送案件7起，有5起已經(jīng)立案，涉案人員32人，目前已逮捕21人，其中正廳級1人，處級4人；移交長(cháng)江航道委員會(huì )紀檢監察部門(mén)查處20余人，還有部分涉嫌犯罪的案件正在進(jìn)一步的調查落實(shí)中。
遺憾的是，這些信息中依然不包括國家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰(shuí)將為這些問(wèn)題負責，公眾依然不得而知。
如何杜絕一犯再犯？
面對這樣一份審計報告，公眾往往會(huì )問(wèn)：為什么有些問(wèn)題在不斷重復發(fā)生？如林業(yè)局的名字，已經(jīng)是兩次出現在“審計名單”上，而長(cháng)江堤防工程，也是第二次出現，并且數額比去年更為巨大。
國家審計署審計科研所副所長(cháng)、研究員崔振龍認為，盡管今年的審計報告所列的8個(gè)方面問(wèn)題諸如中央預算管理、中央基本建設預算管理、中央部門(mén)預算執行、稅收征管、專(zhuān)項資金管理使用、財政資金投資效益、金融機構資產(chǎn)負債損益、原國家電力公司領(lǐng)導班子任期經(jīng)濟責任等，與去年同期所作的審計報告類(lèi)似，但今年的審計報告在揭露問(wèn)題的同時(shí)更關(guān)注制度缺陷，即由于缺少相關(guān)制度或制度設計不合理導致問(wèn)題的產(chǎn)生。
“這就是審計要在宏觀(guān)層面上發(fā)揮作用，向有效性轉變，通過(guò)審計不僅要揭露問(wèn)題，而且要促進(jìn)國家制度的完善。這跟審計人員認識水平的提高有關(guān)，跟我們的戰略轉移也有關(guān)。我們更注重從宏觀(guān)層面上解決問(wèn)題，不能老是就事論事，這樣才能避免問(wèn)題的一犯再犯�！�
國家審計署培訓中心副主任、高級審計師章軻把報告中披露的問(wèn)題分為三類(lèi)：
一類(lèi)是水平問(wèn)題，包括管理、決策、認識水平。這類(lèi)問(wèn)題的解決有賴(lài)于認識水平的提高，尤其在決策中程序很重要，信息應該公開(kāi)，同時(shí)制度建設應該跟上，杜絕同類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生。
二類(lèi)是在目前表現得很強烈、而且預計在未來(lái)10年還會(huì )繼續存在的問(wèn)題，就是部門(mén)利益或小集體利益。部門(mén)利益的產(chǎn)生其實(shí)是跟近年來(lái)轉制過(guò)程中的激勵機制和分配機制有關(guān)。這類(lèi)問(wèn)題的解決并不能隨著(zhù)審計報告的出臺而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解決。
三類(lèi)是舞弊、犯罪問(wèn)題，這是屬于嚴厲打擊的范疇。
“按照《審計法》，審計目標一般有三個(gè)層次：真實(shí)、合法、有效。事實(shí)上，我們現在正在關(guān)注‘有效’。新的五年審計規劃中，我們要拿50%的力量向效益審計轉變，使審計效益向更高層次發(fā)揮作用�！币晃粚徲嬍鸬墓ぷ魅藛T這樣透露。
審計獨立性如何保證？
去年，中央電視臺《面對面》記者王志采訪(fǎng)李金華的時(shí)候，反復追問(wèn)，剛剛點(diǎn)了財政部的名，“轉手你還得跟財政部要錢(qián)，你怎么能保證公正？”
而李金華那時(shí)也承認，這確實(shí)是使人們感到疑惑的一個(gè)問(wèn)題�！拔矣X(jué)得這個(gè)問(wèn)題可以從通過(guò)立法進(jìn)一步從體制上……去解決這個(gè)問(wèn)題�！确秸f(shuō)通過(guò)法律的規定，把審計的經(jīng)費獨立出來(lái)�！�
“審計報告對許多問(wèn)題的披露得到了中央政府的支持，說(shuō)明了它的現實(shí)有效性。在這種現實(shí)有效性下，中國審計工作還有待得到公眾的支持和諒解，比如審計的獨立性�！闭螺V這樣評價(jià)兩次審計報告取得的強烈反響。
審計的獨立性問(wèn)題在學(xué)界和社會(huì )上一直存有爭議之聲。人們不斷追問(wèn)的是，在我國現行的體制框架內，審計帶有較濃厚的政府內部監督色彩，既要監督政府又要受政府領(lǐng)導，它的獨立性如何能得到保證？
對于審計獨立性的理解，學(xué)者從理論上往往將其概括為兩個(gè)方面，一是形式上，一是實(shí)質(zhì)上的。形式上的獨立主要是從組織地位上保證審計機構的獨立性，機構設置能保證審計機關(guān)在領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系中，不存在和被審計單位有經(jīng)濟和行政上的聯(lián)系，如此才能保證審計工作不受干擾。
現在有一些國家是將審計機構設置在立法機構下，還有一些國家的審計部門(mén)是獨立于立法、司法和行政之外的。崔振龍認為，我國審計機構設置在政府內部，這種體制并不見(jiàn)得有多大的缺陷。1982年憲法確立的這種審計制度適合當時(shí)特定的政治和經(jīng)濟條件。憲法明確規定，“國家審計機關(guān)在國務(wù)院總理的領(lǐng)導下獨立開(kāi)展工作，不受其他部門(mén)單位的干涉�！彼噪m然是在政府的領(lǐng)導下工作，但憲法保證了審計的獨立性。
針對公眾和媒體所質(zhì)疑的審計“體制缺陷”，崔振龍的觀(guān)點(diǎn)代表了相當一部分學(xué)者的認識。審計的獨立性不能光看它歸屬于哪個(gè)機構，而是看它有無(wú)實(shí)質(zhì)的內容。比如，如果審計機關(guān)的預算不能相對獨立和超脫，那么它對財政部門(mén)就會(huì )有一定的依賴(lài)關(guān)系，就不利于審計部門(mén)對財政部門(mén)進(jìn)行高效率地、更加嚴格地監督。還有，如果人員和機構的管理受制于政府的某些部委，那么在審計時(shí)就會(huì )受到牽制�！斑@些方面都是需要更好地改善，不一定說(shuō)審計機關(guān)要歸誰(shuí)管才能解決問(wèn)題。當然，為了更好地揭露問(wèn)題，在審計的獨立性方面應該更好地創(chuàng )新�！备呒墝徲嫀熣螺V提出。
相比形式上的獨立性，另一種更重要的是審計的精神獨立，即人的精神面貌和工作態(tài)度�！叭说莫毩⑿允莾纫�，制度是外在的約束。我們要保障審計的獨立性，在目前的制度框架下審計是有其制度空間的�！�
“我認為目前的審計體制并非沒(méi)有弊端，但適合國情�！贝拚颀垙娬{。一些國家立法機構在預算管理上的權力非常強，在這種情況下審計部門(mén)設立在立法機構下，服務(wù)于預算管理就更容易發(fā)揮作用。而就我們國家目前情況看，政府在整個(gè)國家經(jīng)濟管理中發(fā)揮著(zhù)非常大的作用。比如說(shuō)金融機構不是獨立的、市場(chǎng)化的金融機構，是國家所有的，它的管理很大程度上是依賴(lài)政府去管理的；財政很大程度上是政府在管理；國有企業(yè)也是政府在管理。在這種特定的經(jīng)濟管理模式下，如果脫離政府，審計工作的空間可能更小了。
但學(xué)者們也不諱言審計工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監督，沒(méi)辦法做到事前監督。與此同時(shí)，目前國家審計機關(guān)的力量比較有限，不可能百分之百的覆蓋，每年只能有重點(diǎn)的選擇，這樣難免造成一些重大問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現。
但來(lái)自審計署的消息還是令人振奮的：從今年4月開(kāi)始，以后每年審計報告將實(shí)行“直通車(chē)”，不論面對被審計機關(guān)還是向上匯報只采用一個(gè)報告，全面反映情況，表達審計機關(guān)的意見(jiàn)，并向社會(huì )公布，提高審計機關(guān)的透明度。而往年只是選擇其中的一些事項向社會(huì )報告，并且備有“不同版本”。
“國家審計機關(guān)正在走向開(kāi)放，如果沒(méi)有這點(diǎn)，我們今天就無(wú)法看到這些問(wèn)題披露在公眾面前，這本身就說(shuō)明了中國政治文明建設的進(jìn)步�！眹覍徲嬍鸬囊晃还賳T對記者說(shuō)。
建議審計部門(mén)轉為對人大負責
李金華審計長(cháng)上周三向全國人大常委會(huì )做的審計報告創(chuàng )了兩個(gè)紀錄：其一，報告全文11000余字，85%用來(lái)談問(wèn)題，10%用來(lái)提意見(jiàn)。問(wèn)題涉及面之廣、點(diǎn)之多、度之深，前所未有。
記得去年的審計報告就曾引起了轟動(dòng)。那份報告全文8000余字，90%用來(lái)談問(wèn)題提意見(jiàn)。當時(shí)，有聽(tīng)過(guò)報告的人大常委對媒體表示：“從未見(jiàn)過(guò)如此嚴厲而坦率的報告�！�
不知這位委員聽(tīng)了今年的報告后會(huì )作何感想。
其二，輿論反響之熱烈。各類(lèi)媒體的如潮報道自不待言，短短幾天內新浪網(wǎng)上的相關(guān)評論就逼近了500頁(yè)，有1萬(wàn)多人發(fā)表了觀(guān)點(diǎn)。這樣的熱評，同期內只有歐洲杯足球賽可以媲美。
在這里，筆者想把媒體報道中已多次提及的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)專(zhuān)門(mén)提出來(lái)，那就是：建議決策者考慮讓審計部門(mén)由現在的對行政機構、即各級人民政府負責，轉為對立法機構，即各級人民代表大會(huì )負責。
為何要做這樣的調整呢？
首先是便于審計部門(mén)更好地履行職責，藉此加強人大監督的力度。
1983年設立的國家審計署是國務(wù)院行政序列中的正部級單位，按照《憲法》規定，其職責是“對國務(wù)院各部門(mén)和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監督”。
通俗地講，審計署的工作就是“查賬”，所有的公共資金和公共資產(chǎn)(國有資產(chǎn))，均在其審查之列。用李金華的話(huà)來(lái)講，“審計就是國家財產(chǎn)和納稅人的看門(mén)狗”。
按理來(lái)說(shuō)，這條“看門(mén)狗”的權威已經(jīng)有了足夠保障，我國《憲法》和《審計法》都規定：“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關(guān)、社會(huì )團體和個(gè)人的干涉�！�
既然如此，審計部門(mén)還有必要轉對人大負責嗎？
各國的經(jīng)驗已經(jīng)證明，外部監督總是比內部監督更有效。審計署再獨立，畢竟仍隸屬行政系統，不能完全排除內部監督可能帶來(lái)的問(wèn)題，何況像李金華這樣的審計長(cháng)又太難能可貴。
正因為如此，在已經(jīng)建立國家審計制度的160多個(gè)國家中，大多數國家的審計機關(guān)都完全獨立于政府，直接對議會(huì )負責并報告工作。李金華本人也同意，這種模式是目前世界審計制度的主流。
從法理上講，審計部門(mén)轉對立法機構負責也更為順暢。
如前所述，審計部門(mén)的職責是看護國家財產(chǎn)。所謂國家財產(chǎn)，在我們這個(gè)以公有制為主體的國家，就是國有資產(chǎn)。我國法律規定，國有資產(chǎn)歸全民所有。我國法律還規定，由公民納稅形成的公共資金，使用前必須列入各級政府預算，預算由人民代表大會(huì )批準，預算執行接受人民監督。
根據《憲法》，我國人民通過(guò)經(jīng)其選舉產(chǎn)生的人民代表行使國家權力，而人民代表行使權力的機關(guān)，正是全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )。
長(cháng)期以來(lái)，各級人大在行使權力的過(guò)程中或多或少地處于有心無(wú)力的尷尬境況。以預算審批為例，這項《憲法》賦予人大的重要職責一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市縣人大，許多都沒(méi)有設立預算委員會(huì )。而全國人大常委會(huì )的預算工作委員會(huì )也只有20個(gè)人。很難想象，這區區20個(gè)人如何去審查上萬(wàn)億的中央預算資金。
全國審計系統有8萬(wàn)余人(其中國家審計署2000余人)，其中大部分是專(zhuān)業(yè)財會(huì )人員。如果這8萬(wàn)大軍能夠劃歸人大，那么勢必大大加強人大系統的專(zhuān)業(yè)化，從而大大提升其監督“一府兩院”(政府、檢察院、法院)的能力。
如果人大其他方面的制度建設也能同時(shí)推進(jìn)，比如人大代表的專(zhuān)職化，那勢必會(huì )對中國的廉政建設、民主與法治建設起到深遠的影響。
當然，審計部門(mén)轉變隸屬關(guān)系事關(guān)全局，首先面臨的問(wèn)題就是需要修改《憲法》、《審計法》等相關(guān)法律，因此不可不慎。
但是，改革總是會(huì )遇到困難的。換一個(gè)角度看，相比把計劃經(jīng)濟改成市場(chǎng)經(jīng)濟這樣的大改革，審計制度的改革就只能算是小改革了。( 文 ／ 張立勤 摘自《南方周末》)
