(聲明：刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
由廣東、北京而起的“陽(yáng)光工資”改革，只是對10年不變的公務(wù)員工資制度的一次修補，更全面的改革，有待于工資制度、人事制度和財政制度改革的聯(lián)動(dòng)
本刊記者/劉英麗 文曄
“3 581”究竟是革命，還是改良？
從1989年公務(wù)員第一次加薪開(kāi)始，中國公務(wù)員的工資單已經(jīng)變了6次。但平攤到每個(gè)人頭上，每次也就50元至100元的漲幅。
持續了近15年的加薪被專(zhuān)家稱(chēng)為“小步慢跑”。而自2003年起，浙江嘉興、廣東佛山、廣東省直機關(guān)、湖南省直機關(guān)等已經(jīng)陸續開(kāi)始改革，調薪幅度動(dòng)輒數百甚至數千，勢頭迥異于以往。
這一系列改革的方向，在2003年底由財政部官員透出端倪，其內容主要包括以下三項：簡(jiǎn)化工資結構；實(shí)行職務(wù)與級別相結合的工資制度；適當拉開(kāi)職務(wù)間工資差距。
盡管慮及外界反映，上述改革一直低調操作，但零星的消息披露，仍然激起了社會(huì )的爭議。從新浪的網(wǎng)友留言可以看到，一些人為北京、廣東公務(wù)員們的“高收入”咂舌甚而不平，而偏遠地區的公務(wù)員們，則為“陽(yáng)光工資”能普照全國而翹首。
不過(guò)，就整體而言，人事部人事科學(xué)研究院工資與薪酬設計室主任劉艷良也明確告訴記者：“不管是近年國家幾次加薪，還是各省市近年在工資改革上的一些土政策，都是對現有制度的一種修補，公務(wù)員薪酬制度1993年以來(lái)沒(méi)有根本性的變化�！�
“陽(yáng)光工資”鋪墊工資改革
專(zhuān)家表示，建國至今已進(jìn)行過(guò)三次大的工資改革：
1956年確立了“一條龍”工資模式，工資主要和職工級別掛鉤；
1985年改革核心是機關(guān)和事業(yè)單位的工資分離，企業(yè)則自主分配；
1993年改革時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟已經(jīng)起步，為了使得收入分配適應各個(gè)地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現狀，提出了建立“地區津貼制度”，即在國家宏觀(guān)調控的前提下，各地可以根據本地經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況制定自身的“津補貼”，以體現收入“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。
但是，由于財政限制等種種原因，國家并未就“津補貼”出臺統一政策。在此背景下，由于經(jīng)濟水平和物價(jià)水平不一，各地相繼自行出臺了“津補貼”政策。名目大多為“生活補貼”、“職務(wù)津貼”、“崗位補貼”等等。
但是，由于財力不一，各省實(shí)行情況差距很大，有的省三項補貼總共才兩三百元，有的省僅一項補貼就是這個(gè)數。而在同一個(gè)省的不同地市差距也大，如安徽省規定的一項補貼是200元，但是黃山市僅能執行100元。
隨后，自省以下，很多財力充足的地市甚至區縣也出臺了“津補貼”政策。甚而各個(gè)部門(mén)也設立自己的“津補貼”，如江蘇省財政廳、勞動(dòng)廳就有自己的津補貼，各單位在發(fā)放這些“津補貼”時(shí)也制定有固定的標準、固定的來(lái)源，而該來(lái)源的很大一部分就是自己的“小金庫”。
但是，從政策上講，這些省市自行規定的“津補貼”政策在制度上是違規的。因為只有中央擁有對收入的再分配權力，公務(wù)員工資制度的制定權也在中央。
人事部一位官員向本刊指出，到目前為止，全國各地自行設立的“津補貼”政策盡管具有客觀(guān)的合理背景，卻造成了公務(wù)員工資的混亂狀態(tài)。由于“津補貼”發(fā)放稱(chēng)謂不同、數量不同，造成在不同地區之間、不同部門(mén)之間的收入差距不斷加大。
“各地的‘津補貼’政策，只能用‘五花八門(mén)’來(lái)形容其雜亂�！比耸驴茖W(xué)研究院一位研究人員說(shuō)，“如果現在國家要進(jìn)行第四次工資改革的話(huà)，首先要搞清楚公務(wù)員收入到底是多少，也就是要將全國各地、各機關(guān)單位的收入明確化、透明化�！边@被認為是“陽(yáng)光工資”的初衷之一。
但是，發(fā)端于發(fā)達地區的“陽(yáng)光工資”，很難照搬到囊中羞澀、且地區差異更大的中西部省區。因此，前述那位人事部官員指出，部分地區的推行的“陽(yáng)光工資”，只是進(jìn)一步的全國性“規范”的前奏。在適當的時(shí)候，國家人事部還會(huì )進(jìn)行各地之間的“再規范”，調控地區之間的差異。
這位人士介紹，目前各地之間的差距也在不斷加大，比如青海和上海公務(wù)員的工資差距甚至達到3000多元。雖然由于經(jīng)濟和生活水平不同，這種差距是必要的，但究竟多大是合理的，就是下一步調控的范圍。
按照這樣的步驟，全國公務(wù)員的工資將被再次納入中央的統一宏觀(guān)調控之下，而各地可仍然可以有具體的政策，擁有一定的自主權�！霸诖蠓较驔](méi)錯的情況下，各地的支流都會(huì )回到這個(gè)大主流來(lái)的�！比耸驴茖W(xué)研究院一位研究人員說(shuō)。
“小步慢跑”不是根本之計
在全面的改革之前，劉艷良認為，之所以采取“小步慢跑”，原因在于目前尚難以對公務(wù)員工資制度進(jìn)行全面的設計，故只能以財政支付能力作為加薪的依據
2003年底，國務(wù)院明確提出“建立與企業(yè)相當人員平均工資大體持平的工資水平?jīng)Q定機制”，但這一原則性規定并沒(méi)有給出明確說(shuō)法，即公務(wù)員到底該掙多少錢(qián)。到底應參照什么行業(yè)，如何確定標準，并無(wú)定論。
“到目前，公務(wù)員的收入應該是多少？在社會(huì )薪酬水平中應處于什么位置？這些關(guān)鍵問(wèn)題還沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)測算�！眲⑵G良說(shuō)。
2002年中國經(jīng)濟景氣監測中心對北京、上海、廣州三大城市的居民的一項調查顯示，82.3%認為公務(wù)員工資水平應該處于全社會(huì )中等及中上等水平。
但同年由國家統計局公布的數據顯示，公務(wù)員收入在15大行業(yè)中排名第8。相應的，中國經(jīng)濟景氣監測中心也證實(shí)，17.1%的受訪(fǎng)者認為現階段中國公務(wù)員的工資水平偏高，48.2%認為適中，34.7%則認為偏低，“這表明兩次加薪后的現階段，公務(wù)員工資水平依舊處于中等偏低的區位�！�
但是這些數據并沒(méi)有說(shuō)明，公務(wù)員工資是否包括他們享有的廣泛的福利和各種補貼，而“低工資、多補貼、泛福利”被認為中國公務(wù)員薪酬制度的特點(diǎn)。
專(zhuān)家指出，在現有公務(wù)員收入狀況不明，并且公務(wù)員收入應在全社會(huì )中處于何處位置的基本問(wèn)題沒(méi)明確之前，一個(gè)科學(xué)的、明晰的公務(wù)員工資制度很難被設計出來(lái)。
“在此情況下，只能以國家財政可支付金額除以龐大的公務(wù)員總數，測算出公務(wù)員加薪的大概幅度�！眲⑵G良說(shuō)。
以財政為主導的加薪的效果是有限的。1999年后的4次加薪，財政累計支出達4066億元，但對于百元左右的幅度，發(fā)達地區的公務(wù)員尚不知足，而貧困地區的地方財政已不堪重負。
在全國缺乏統一規則的情況下，各地各部門(mén)名目繁多的津補貼成為公務(wù)員的主要收入來(lái)源，工資收入占公務(wù)員整體收入的比例嚴重偏低。而這導致各地各部公務(wù)員間收入過(guò)大，而中央卻對其無(wú)力調控。
“這是使工資具備外部可競爭性的無(wú)奈之舉，卻最終破壞了公務(wù)員之間的公平性�！眲㈥空f(shuō)，比如，經(jīng)過(guò)幾次裁員中央政府公務(wù)員已經(jīng)裁減到1萬(wàn)余人，他們往往是素質(zhì)較高的精英，掌握著(zhù)巨大的資源，收入水平卻遠不如地方。
“工資制度十年不變，國家沒(méi)有一個(gè)統一的聲音，這是一個(gè)失誤�！敝袊嗣翊髮W(xué)人力資源開(kāi)發(fā)與管理研究中心劉昕博士說(shuō)。
真正的改革尚未開(kāi)始
“之前的工資制度的確不公平，但規范以后，實(shí)際上是更高水平的大鍋飯；公務(wù)員可能一開(kāi)始是高興的，但是過(guò)后他們會(huì )發(fā)現，內部的公平性仍然沒(méi)有解決�！眲㈥繉Ρ本┑摹�3581”工程評價(jià)說(shuō)，這次改革會(huì )掀起公務(wù)員中更多的怨氣。
新的制度可能造成新的矛盾：公務(wù)員與其他行業(yè)間的不平衡；發(fā)達地區與不發(fā)達地區間的差距加大；在實(shí)現同級同酬的同時(shí)，難以體現不同行業(yè)公務(wù)員承擔的工作、責任和風(fēng)險實(shí)際存在的差異；在拉大級別差異的同時(shí)，業(yè)績(jì)激勵機制被淡化，形成新的大鍋飯，有違按勞取酬的原則。
因此，劉艷良認為，現行工資體制本身不合理，導致了規范這種“一刀切”的權宜之計�！耙幏秲H僅是其中一步，接下來(lái)的改革要靠人事部推動(dòng)�！�
改革應從工資結構改革做起。從國外的經(jīng)驗來(lái)看，公務(wù)員的薪酬結構一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入一般占總收入的70%～80%，津貼約占20%～30%。
劉艷良說(shuō)，在基本工資保證大體平衡的條件下，我們還不得不考慮到地域、行業(yè)、崗位、績(jì)效產(chǎn)生的影響。劉艷良認為，分類(lèi)工資制才是改革的大方向。
分類(lèi)意味著(zhù)對公務(wù)員的職能進(jìn)行界定，“根據市場(chǎng)價(jià)位的不同，管理、事務(wù)和專(zhuān)業(yè)類(lèi)公務(wù)員理應有所區別。應該承認，機關(guān)里的一個(gè)處長(cháng)和地方的一個(gè)縣長(cháng)，工作強度、難度、風(fēng)險是差別很大的�！眲⑵G良說(shuō)。
劉艷良認為，工資的另一個(gè)重要機制是——動(dòng)態(tài)調整機制，津貼的作用主要表現這里：一是彌補各個(gè)地區物價(jià)水平不同造成的基本生活成本差異；一是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動(dòng)的補償。
人事部一位官員透露，薪酬體系的變革可能來(lái)自于公務(wù)員管理制度的突破。
目前，人事部研究的重點(diǎn)是職級的設定，“如果實(shí)現了職務(wù)和職級兩條線(xiàn)，公務(wù)員的工資將不再僅和職務(wù)掛鉤�！眲㈥拷榻B，在美國公務(wù)員有16個(gè)級別，而這個(gè)級別是不合職務(wù)掛鉤的。
按中國現行的制度，雖然也設有15個(gè)工資級，但只有職務(wù)晉升才能在工資級上有實(shí)質(zhì)調整。但從全國來(lái)看，92%的公務(wù)員職務(wù)層次在科級職務(wù)以下，只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。依靠職務(wù)晉升來(lái)提高公務(wù)員的待遇，只會(huì )強化“官本位”。
因此，通過(guò)創(chuàng )新級別設置，在職務(wù)晉升之外，開(kāi)辟一條職級晉升的渠道，確立“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”正呼之欲出。人事部一位人士認為，這項的具體操作的方法要看到紅頭文件再說(shuō)。
“改革還沒(méi)有真正開(kāi)始�！眲⑵G良說(shuō)，因為人事改革離不開(kāi)財政改革，工資改革離不開(kāi)人事改革，當他們互相制約和牽制的時(shí)候，很難說(shuō)哪項改革應該先走一步。
