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全國人大或者地方人大的一些制度探索，正在逐漸使人大找到自己的感覺(jué)，將憲法上的條文逐漸地變成限制權力的現實(shí)，一步一步地滿(mǎn)足人民對于民主、對于正義、對于權利的渴望，從而一點(diǎn)一滴地推動(dòng)中國朝著(zhù)憲政的方向演進(jìn)
“這場(chǎng)述職對我個(gè)人來(lái)講刻骨銘心”。
這是北京市財政局局長(cháng)吳世雄9月10日在向北京市人大常委會(huì )完成述職報告并接受評議后發(fā)表的評論。他是自1999年北京市人大常委會(huì )對人大選舉任命的一府兩院工作人員履職情況進(jìn)行評議以來(lái)第11位接受評議的官員。
聽(tīng)取行政官員述職并對其表現進(jìn)行評議，這是近年來(lái)人大制度創(chuàng )新的一個(gè)重要內容。根據憲法，人民代表大會(huì )制度是中國政制安排的核心。全國人大是國家最高權力機構，地方人大是地方國家權力機構，其他立法、行政、司法等權力都是從這一權力中派生出來(lái)的。因此，中國憲政建設的主要依托，就是人大制度。
而近些年來(lái)，全國人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新慣例，而其方向也是相當清楚的，那就是：從原則上，確立憲法至上的地位，保障人權；從具體制度上說(shuō)，則在細節上約束權力，比如，強化預算審議、監督預算執行，監督官員及重大行政活動(dòng)。人民寄望人大，而人大的這些制度創(chuàng )新也使其向著(zhù)滿(mǎn)足人民對于民主、對于正義、對于權利的渴望，邁出一步又一步。
讓人民選出自己的代表
憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。不過(guò)，現代民主政治大體上屬于代議民主，因此，人民必然通過(guò)其代表及其代表所認可之行政部門(mén)來(lái)行使其權力�，F實(shí)中民主的政治生活，在很大程度就是由一次接一次選舉構成的。各地人大代表選舉制度變革的總方向，就是盡可能地減少非民主的因素，而增加選舉過(guò)程的公開(kāi)性、公平性、公正性。
比如，最近全國人大常委會(huì )審議通過(guò)的《選舉法》修正案，將有助于減少直選程序中的黑箱操作。本次提請審議的修正案則確定，在直選人大代表時(shí)，也可以采用預選程序。這樣的程序，確實(shí)可能會(huì )增加一些選舉成本，但它可以使選舉過(guò)程始終處于陽(yáng)光之下，從而保證選舉過(guò)程從一開(kāi)始就是公正的。
法律也將為選舉過(guò)程中選民與人大代表候選人之間的了解、互動(dòng)提供更方便的渠道。民主政治區別于其它政治形態(tài)的關(guān)鍵特征就是，它是一種公開(kāi)的政治。最起碼，候選人需要經(jīng)過(guò)選民的親眼審查。
去年4月，30多名居民的聯(lián)名推選，使40多歲的肖幼美成為深圳市羅湖區12選區4名提名候選人中惟一的居民推薦候選人。她知道自己在動(dòng)員選民方面缺乏組織上的優(yōu)勢，于是，她另辟蹊徑，貼出一張自我介紹的海報，成為當地第一個(gè)打破傳統競選方式的候選人。
這一做法在當地引起爭議，有人指責這是一種“非組織行為”。實(shí)際上，現行選舉法規定，推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組或者代表小組會(huì )議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但對于候選人能否自我介紹，尤其是能否用張貼海報、發(fā)表演講等方式爭取選民支持，《選舉法》并無(wú)明文規定。
假如按照法治的基本原則，法無(wú)明文禁止即可自由行動(dòng)，那么，人大代表候選人本來(lái)是可以利用某些場(chǎng)合或某種媒體介紹自己和自己的綱領(lǐng)的。但是，主管選舉的官員基本上不具備這樣的觀(guān)念。
法律終于在現實(shí)面前放寬了尺度。選舉法修正案草案增加規定：“選舉委員會(huì )可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題”。
這樣的立法精神，為未來(lái)的選舉過(guò)程留下了充分的想象空間。候選人可以選擇在與選民見(jiàn)面時(shí)發(fā)表演講，介紹自己的參政設想，從而爭取選民的支持。假如同時(shí)安排幾個(gè)候選人與選民見(jiàn)面，甚至可以進(jìn)行辯論。這樣，選民在投票選擇人大代表時(shí)，也將有更多針對性。這個(gè)制度框架也將使選舉過(guò)程具有更強烈的競爭意味，也就給了選民以更大選擇空間。
當然，更具有創(chuàng )新意義的則是“獨立候選人”的出現及其被容忍。5月15日，深圳福田區有4位選民分別在不同選區，以獨立候選人身份參選區人大代表；最終，獨立候選人、深圳高級技工學(xué)校校長(cháng)(海歸碩士)王亮高票擊敗正式候選人。深圳的獨立候選人開(kāi)創(chuàng )了全國的先例。
熟悉立法的技藝
按照憲制設計，全國及省市人大的主要職能是立法。傳統上，人大在行使這一權力時(shí)，面臨著(zhù)立法專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的難題：每年一度的人大會(huì )議會(huì )期過(guò)短，人數過(guò)多，無(wú)法深入地對法律提案進(jìn)行審議。
人大常委會(huì )作為常設機構，具有一定的審議能力。不過(guò)，這種能力仍然是有限的。因為目前所審議的立法，涉及社會(huì )、經(jīng)濟事務(wù)，大多具有相當強的專(zhuān)業(yè)性，涉及到大量細節，而魔鬼往往就隱藏在細節中。反過(guò)來(lái)看，對一項議案，常委會(huì )委員中具有相應專(zhuān)業(yè)背景者，必然是比例相當小的少數，這將使審議流于形式，從而使起草法律草案的行政部門(mén)、監管部門(mén)實(shí)際上主導了整個(gè)立法，因此，在立法程序上，存在著(zhù)相當嚴重的“立法部門(mén)化”傾向，而使法律法規難免有失公平。
根據這種情況，各地人大嘗試彌補自己知識上的不足。2002年初，深圳市人大常委會(huì )推出了人大助理制度，即聘請19名法律助理作為“高級義務(wù)工”，為兼職委員提供“一對一”服務(wù)。去年6月17日，上海市人大常委會(huì )聘請鄧進(jìn)等18名學(xué)歷高、年紀輕、有專(zhuān)業(yè)背景的人大代表為專(zhuān)門(mén)委員會(huì )咨詢(xún)組成員；成都市人大常委會(huì )提出嘗試建立立法助理制度，為統一審議人員行使審議權提供服務(wù)。11月11日起，重慶市人大常委會(huì )委員可以向市人大法制委員會(huì )申請選聘1名立法助理。廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立了立法咨詢(xún)委員會(huì )或聘請了立法咨詢(xún)員。
相對于給一些專(zhuān)門(mén)委員會(huì )聘請助理，給委員聘請助理，對于推進(jìn)人大常委會(huì )的憲政轉型，具有更為實(shí)質(zhì)性的意義。立法權的行使，應當落實(shí)到具體的常委會(huì )委員，使其要以自己在常委會(huì )中的活動(dòng)，真正對人大代表、對選民負起責任。只有形成一批負責任、而又具備立法能力的委員，才有可能形成一個(gè)恰當履行憲法賦予其職能的人大常委會(huì )。
當然，人大常委會(huì )委員立法技藝的提高，也需要以常識理性來(lái)平衡。一個(gè)社會(huì )的立法，既需要訴諸立法的專(zhuān)業(yè)技藝，使之合乎理性，同時(shí)，也應當考慮普通民眾的感情和判斷。立法聽(tīng)證會(huì )則是吸納民眾意見(jiàn)的有效途徑。北京市人大常委會(huì )法制委員會(huì )最近就《北京市實(shí)施＜中華人民共和國道路交通安全法＞辦法》(征求意見(jiàn)稿)中的兩條召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì )，引起社會(huì )廣泛關(guān)注。
人民參與立法或行政決策，既是為了追求法律與政策的正義性，增進(jìn)公共利益，但同時(shí)也是為了維護自己的利益。法律或政策必定會(huì )嚴重地影響人們的權利和利益。不同群體可能受到的影響是不同的，聽(tīng)證會(huì )則以承認社會(huì )利益的分化為前提，提供了一個(gè)使不同群體與政府及彼此間就其利益展開(kāi)理性對話(huà)的制度框架，從而確保法律的公平、正義和理性。而這樣的立法辯論本身是公開(kāi)的、透明的，也對立法者能構成一定約束。
嚴格管住錢(qián)袋子
去年和今年，國家審計署署長(cháng)李金華的審計報告，均掀起了“審計風(fēng)暴”。這兩場(chǎng)風(fēng)暴，也暴露了現行財政預算制定、執行、監督制度，存在明顯漏洞。地方行政首長(cháng)和各個(gè)部門(mén)在預算問(wèn)題上擁有過(guò)大的自由裁量權，幾億、幾十億的公共資金，可以隨意挪用、濫用，從而造成巨大的浪費，并給貪污腐敗留下極大空間。
這是需要各級人大反思的�，F代議會(huì )之母——英國議會(huì )——本來(lái)源起于財政問(wèn)題，各國議會(huì )的主要職能無(wú)不以審查預算、監督預算執行為其天職，為其制約行政權力的主要手段；我國憲法也明確規定由各級人大及其常委會(huì )“審查和批準”相應級別政府的預算和預算執行情況的報告，但人大一直沒(méi)有很好地運用這種權力。
這種情況正在得到改善。政府正在實(shí)施比以前細密得多的部門(mén)預算，而地方人大也嚴格地對部門(mén)預算進(jìn)行審查。用一個(gè)稍顯夸張的詞，廣東、浙江、湖南、湖北等地都出現了“預算風(fēng)暴”。
不過(guò)，人大的預算審批之筆仍然沒(méi)有硬起來(lái)。首先，大量公共資金屬于預算外資金，而這些并未列入人大審查范圍。解決的辦法是將所有公共資金列入預算審查范圍，而人大有權控制每一分公共資金的去處。其次，預算所列內容太粗，每個(gè)科目規模數額太大，透明度太低。解決的辦法是推進(jìn)和完善部門(mén)預算，并對各部門(mén)預算分別表決，這樣可以避免預算搭便車(chē)現象。第三，目前只有人大的預算委員會(huì )或財經(jīng)工作委員會(huì )審查預算，導致人手不足，審查不細，而且，缺乏對具體行業(yè)的了解，難免受預算建議部門(mén)左右。對策是，由各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )分別審查相關(guān)部門(mén)的預算。事實(shí)上，各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的主要職能就是控制相應行政部門(mén)的預算。
還有一個(gè)細節恐怕也被人們普遍忽視：根據我國預算法的規定，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。然而，各級人大通常是在二三月份召開(kāi)，也就是說(shuō)，當年預算還沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大審查批準，就已經(jīng)開(kāi)始執行了。一年內有三四個(gè)月時(shí)間的預算，其實(shí)只是事后追認而已。這將預算審查的效果大打折扣。解決這一問(wèn)題的辦法很簡(jiǎn)單：調整財政年度起迄時(shí)間，財政年度從當年4月份起計算。
各地人大也在強化其監督行政部門(mén)的權力。不時(shí)出現人大及其常委會(huì )否決行政首長(cháng)的人事任免提議、或否決政府工作報告的新聞。大部分省份的人大也嘗試行政官員向人大述職、接受評議的制度。
期待上下良性互動(dòng)
看來(lái)，跟過(guò)去二十多年的市場(chǎng)體制建設一樣，每一項令人耳目一新的人大制度創(chuàng )新，都首先是從一兩個(gè)地方開(kāi)始，在獲得廣泛關(guān)注后，逐漸擴展，并被法律所認可。
可以說(shuō)，人大制度創(chuàng )新的動(dòng)力來(lái)自人民，來(lái)自人民參政議政的意愿，來(lái)自于基層人大代表的熱情、智慧和技巧。人民希望自己選舉出來(lái)的代表，尤其是他們直接選舉出來(lái)的基層人大代表，能夠表達他們的意愿，能夠代表他們的利益，維護他們的權利。
近些年來(lái)，也確實(shí)有一批既具有政治熱情、也勇于對選民負責的人士進(jìn)入人大。而他們參加人大選舉的過(guò)程本身，就體現了一種負責任的公民進(jìn)行政治創(chuàng )新的精神。他們進(jìn)入各地人大，也使人大向著(zhù)自己的本位回歸。
來(lái)自人民、來(lái)自基層的動(dòng)力，再加上地區間的制度競爭機制，使我們有理由對人大制度完善的前景保持樂(lè )觀(guān)。目前最需要的，是形成自上而下變革與自下而上推動(dòng)的良性互動(dòng)，從而使人大制度富有活力而又有序地走上憲政軌道。
稿件來(lái)源：中國《新聞周刊》,作者：秋風(fēng)
