種種跡象表明，即將召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議極有可能確定，中國實(shí)施了近七年之久的積極財政政策向“穩健”轉變。
過(guò)去一年多以來(lái)的經(jīng)濟過(guò)熱和宏觀(guān)調控，以及10月29日央行宣布加息，都在為這一可能的轉變提供注腳。
海內外許多分析指出，多年的積極財政政策，已經(jīng)使中國的經(jīng)濟增長(cháng)形成了對財政支出擴張日益嚴重的依賴(lài)。
目前，如果這種投資需求過(guò)度膨脹導致的經(jīng)濟過(guò)熱繼續下去，將會(huì )給中國經(jīng)濟帶來(lái)嚴重的后果。同時(shí)，眾多財政專(zhuān)家擔心，如果繼續大量發(fā)行建設國債，將引發(fā)財政風(fēng)險。分析人士認為，這些都構成了財政政策轉向的原因。
轉向勢在必行
有關(guān)財政政策轉向的最早官方提法，來(lái)自財政部部長(cháng)金人慶今年5月的一次講話(huà)。據中新社報道，金人慶5月27日在上海的全球扶貧大會(huì )閉幕式記者招待會(huì )上透露，中國將由實(shí)行積極和擴張性的財政政策轉向實(shí)行“中性”財政政策，以降低通貨膨脹風(fēng)險。
金人慶說(shuō)，實(shí)施積極的財政政策與穩定的貨幣政策，主要是為了應對1998年亞洲金融危機的沖擊。這一政策幫助中國擺脫了通貨緊縮的困擾。但目前中國部分行業(yè)和地區出現了過(guò)度投資現象，有經(jīng)濟過(guò)熱的危險，也存在著(zhù)農業(yè)、能源交通、高科技產(chǎn)業(yè)、消費服務(wù)業(yè)等投資不足的現象。這要求在制定實(shí)施宏觀(guān)調控政策時(shí)區別對待、分類(lèi)指導，不搞“急剎車(chē)”、也不搞“一刀切”，而是采取有保有控的財政政策，確保中國經(jīng)濟的持續穩步健康發(fā)展。
此后，“中性財政政策”這一提法立刻成為國際財經(jīng)的焦點(diǎn)之一，并引起了國內理論界關(guān)于財政政策由“積極”轉向“中性”的討論。
在各界對中性財政政策爭論不休之際，政府高層對此進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋。
據新華網(wǎng)消息，11月6日，財政部副部長(cháng)樓繼偉在2005年中國行業(yè)發(fā)展報告會(huì )公開(kāi)表示，明年將實(shí)行“穩健”財政政策。他對穩健財政政策內涵作出闡述：在服務(wù)于宏觀(guān)調控政策的同時(shí)，適當削減赤字和公共投資，積極增收節支，調整支出結構，推進(jìn)財政改革。
樓繼偉特別指出，業(yè)界關(guān)于“中性財政政策”的提法并不準確。他認為，中性財政政策可以有兩種理解，政府沒(méi)有財政赤字或者財政赤字保持不變，都可以叫做中性財政政策，所以，用“穩健的財政政策”更加準確。
對此，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的宋國青教授認為，以傳統的觀(guān)點(diǎn)看，財政政策大體可分為擴張、中性和緊縮三種取向，所謂“穩健的財政政策”因各人理解不同，很難定義；但可以肯定，至少是非擴張性的。
財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康教授對此解釋說(shuō)，所謂“中性財政政策”的本來(lái)涵義，就是財政收支保持平衡，不對社會(huì )總需求產(chǎn)生擴張或緊縮的影響。就當前的宏觀(guān)經(jīng)濟調控的主要任務(wù)而言，對中性財政政策的起碼要求，就是不給經(jīng)濟帶來(lái)擴張性的影響。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉彎”，而是“慢轉彎”，是在穩健把握之下著(zhù)力協(xié)調，在調減擴張力度中加以區別對待，即“有保有控”。
另一位權威專(zhuān)家在接受《財經(jīng)》采訪(fǎng)時(shí)認為，“中性財政政策”這個(gè)提法比較學(xué)術(shù)，考慮到不是所有人都學(xué)過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟學(xué)，所以在未來(lái)政府的政策文件中，還是會(huì )用“穩健財政政策”的提法�！胺�健”的范圍相對比較大，并且可以調整，這在某種程度上也給調控留有余地和運作空間。
無(wú)論“中性”還是“穩健”，財政部?jì)晌活I(lǐng)軍人物的先后公開(kāi)表態(tài)，已經(jīng)可以確定財政政策轉向勢在必行。
因應形勢變化
財政政策的轉向，緣于經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化。
1998年時(shí)，為了應對亞洲金融危機和全球經(jīng)濟增長(cháng)放慢，中國政府實(shí)施了以增發(fā)長(cháng)期建設國債為主要內容的積極財政政策。所謂積極財政政策，是指通過(guò)減稅和增加財政支出等措施，以增加和刺激社會(huì )總需求的一種政策。
從1998年到2004年，七年間中國累計發(fā)行長(cháng)期建設國債達9100億元。據測算，這部分國債拉動(dòng)形成的投資總規模為5萬(wàn)億元左右。
與此同時(shí)，中國的赤字規模也在不斷擴大，2002年及2003年財政赤字連續兩年達到3198億元，創(chuàng )下了1949年以來(lái)的兩個(gè)并列的高峰。
其他的積極財政政策的內容包括：向國有商業(yè)銀行增發(fā)國債，專(zhuān)項用于基礎設施建設；調整稅收政策，分批提高部分產(chǎn)品的出口退稅率，對有關(guān)項目實(shí)施稅收減免；推進(jìn)“費改稅”改革，減輕企業(yè)和農民負擔；提高公務(wù)員工資、增加對下崗職工的社會(huì )保障支出等。
但是，進(jìn)入2003年后，經(jīng)濟增長(cháng)加速，出現了結構性的經(jīng)濟過(guò)熱。此次經(jīng)濟過(guò)熱的主要表現形式是投資膨脹，油、電、煤、運全面緊張，基礎原材料價(jià)格大幅上漲。國家統計局發(fā)布的數據表明，今年1至2月城鎮50萬(wàn)元以上項目完成固定資產(chǎn)投資3287億元，比上年同期增長(cháng)53%，創(chuàng )下1994年以來(lái)同期增幅最高值。而2003年固定資產(chǎn)投資的增速為26.7%。
投資過(guò)熱導致油、電、煤、運環(huán)節瓶頸現象突出�；A性原材料價(jià)格大幅攀升。
央行發(fā)布的今年4月CGPI數據顯示：煤炭?jì)r(jià)格同比上升33%；成品油價(jià)格(由國家定價(jià))同比上升3.5%；水泥價(jià)格同比上升15.1%；鋼材價(jià)格同比上升33.4%；銅價(jià)同比上升49.5%；鉛價(jià)同比上升63%。一季度全國有24個(gè)省市被迫拉閘停電，有的地區一周要停電兩次，居民生活用電也受到明顯影響。
現任全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )主任劉仲藜曾經(jīng)在20世紀90年代中期擔任財政部部長(cháng)、國家稅務(wù)總局局長(cháng)。他近日接受《財經(jīng)》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)認為，隨著(zhù)宏觀(guān)經(jīng)濟形勢的變化，財政政策應適時(shí)調整，國債規�？煽紤]適當減少。
誰(shuí)在堅持積極財政政策？
耐人尋味的是，早在2002年，財政部即提出了積極財政政策淡出的問(wèn)題，當時(shí)碰到了巨大的阻力，遲遲無(wú)法行動(dòng)。直至今日，全面基礎行業(yè)短缺形勢已急轉直下之時(shí)，積極財政政策才顯現淡出的跡象，從中或可見(jiàn)其利益爭執之激烈。
據記者了解，一直以來(lái)，發(fā)改委的主流觀(guān)點(diǎn)對于積極財政政策一直持支持態(tài)度，因每年發(fā)行國債主要由發(fā)改委負責項目審批，發(fā)改委掌握著(zhù)這些項目的生殺大權。
在政府投資的項目中，有許多是屬于地方事權的范圍。這些項目本應由地方根據自身財力統籌安排，卻也報發(fā)改委批復后安排資金。1998年至2002年安排給地方占全部國債投資的比重為70.4%，涉及項目3萬(wàn)多個(gè)，共投入國債資金1054.7億元。
有專(zhuān)家分析說(shuō)：中央對地方補助是無(wú)償的，客觀(guān)上誘導地方不是從當地客觀(guān)實(shí)際或急需出發(fā)，不是從自身財力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢(qián)，由此來(lái)組織項目，甚至巧立名目、拼湊項目，然后拼命跑項目、爭資金。
《財經(jīng)》了解到，2005年長(cháng)期建設國債的發(fā)行規模，將由今年的1100億元調減為800億元，但與此同時(shí)，很可能將會(huì )增加中央預算內建設投資200億至300億元。這部分資金的控制權又將集中在發(fā)改委手中。
財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希教授接受《財經(jīng)》采訪(fǎng)時(shí)指出，完成目前長(cháng)期建設國債投資的諸多項目，不一定全靠發(fā)行長(cháng)期建設國債來(lái)實(shí)現。在他看來(lái)，今年財政增收預計可以達到5000億元。
根據國家統計局今年前三季度統計數字，中國財政收入增收約4000億元，同時(shí)今年的1100億國債有一部分要結轉到明年，完全可以用超收的財政收入和結轉的國債資金中的一部分資金來(lái)建設那些項目。
據財政部統計，2002年，財政在央行的月末存款余額有九個(gè)月超過(guò)1500億元；2003年，有九個(gè)月超過(guò)2500億元。今年3月末，財政在央行的存款余額達到3416億元；6月末，存款余額高達7755.6億元。
財政大量發(fā)行國債的同時(shí)，在央行又保持較高的存款余額，不利于提高財政資金的使用效率。因此，如果可以有效利用既有的財政收入，就不必繼續發(fā)債。
從另一方面，現在財政收入增長(cháng)超過(guò)了20%，遠遠高于GDP的增長(cháng)。就是說(shuō)，財政收入占GDP的比重在不斷升高，政府掌控的資源份額在擴大。在這種情況下，再去發(fā)行長(cháng)期建設國債，意味著(zhù)政府掌握的資源更多；與此相應，市場(chǎng)配置的資源就會(huì )減少，這顯然與中國市場(chǎng)化改革的方向不一致。
改革開(kāi)放多年，市場(chǎng)化配置資源已是共識，而不宜過(guò)多強調政府配置資源。這意味著(zhù)財政政策轉型是大勢所趨。(稿件來(lái)源：《財經(jīng)》 作者： 趙小劍)
