(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
10多年來(lái)，中國股票發(fā)行的審核權力，經(jīng)歷了上收—分權—半透明的演化過(guò)程，但變的只是審核形式
從1990年12月上海證券交易所成立至今，中國的證券市場(chǎng)已發(fā)展了15年。這期間，證券的發(fā)行審核方式可謂變化多端：額度管理、指標管理、通道制、保薦制……各種稱(chēng)謂的背后是權力的轉移和變遷。
權力拉鋸的產(chǎn)物
“最初高層在對證監會(huì )的權力設計中并沒(méi)有將發(fā)行審批權納入其管轄范圍�！弊C監會(huì )原發(fā)行部官員對本刊說(shuō)。但經(jīng)過(guò)中央和地方對于證券市場(chǎng)的幾輪“權力拉鋸”，最終形成了證監會(huì )壟斷發(fā)行權力的格局。
與世界其他國家不同，中國證券市場(chǎng)是在地方政府的大力支持下成立的，最初上海和深圳兩個(gè)交易所掌握著(zhù)發(fā)行審批的權力。也就是說(shuō)，誰(shuí)能上市最終還是地方政府說(shuō)了算。這種局面從證監會(huì )1992年10月成立之后開(kāi)始改變，中國證券的發(fā)行監管權也開(kāi)始緩慢“上收”。
1993至1995年，中國實(shí)行“額度管理”。其主要做法是，國務(wù)院證券管理部門(mén)先確定總額度，然后根據各個(gè)省級行政區域和行業(yè)的需要分配總額度，再由省級政府或行業(yè)主管部門(mén)來(lái)選擇和確定可以發(fā)行股票的企業(yè)(主要是國企)。
在這個(gè)階段共確定了105億股發(fā)行額度。此后，股票發(fā)行又實(shí)行了“指標管理”。即由國務(wù)院證券管理部門(mén)確定在一定時(shí)期內應發(fā)行上市的企業(yè)家數，然后向省級政府和行業(yè)管理部門(mén)下達股票發(fā)行家數指標。省級政府或行業(yè)管理部門(mén)據此推薦預選企業(yè)。
“額度管理”和“指標管理”，都是以指令性計劃為特點(diǎn)的“審批制”。這一階段地方及一些部委在股票發(fā)行上擁有很大權力。
這局面直到1998年才告一段落。1998年2月，根據國務(wù)院機構改革方案，國務(wù)院證券委與中國證監會(huì )合并組成國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，即現在的證監會(huì )。
在權力上收過(guò)程中，經(jīng)歷了很多頗有意味的“拉鋸”。據了解，當時(shí)地方和中央各有一套審批制度；地方、中央對于證券市場(chǎng)的印花稅分成也從三七分成變?yōu)槿渴諝w中央。
證券發(fā)行的審批權完全收歸中央后，證監會(huì )發(fā)行部就成了這一權力的載體。
行政化的審批制度成為滋生腐敗的溫床。據原證監會(huì )一位工作人員介紹，在證監會(huì )內部，大家都知道，發(fā)行部收受賄賂的機會(huì )最多�！扒靶┠�，我們各部門(mén)都被要求向紀檢部門(mén)交納收到的禮品，發(fā)行部門(mén)交的數量最多�！边@位前證監會(huì )官員對本刊說(shuō)。
另一個(gè)例子是，一位發(fā)行部官員向上級組織交納了別人送來(lái)的數萬(wàn)元禮金，并受到表?yè)P。但其他部門(mén)的一些官員私下認為，上交錢(qián)財是嫌棄送的禮金太少。
由于發(fā)行部門(mén)生存環(huán)境復雜及各種不同意見(jiàn)叢生。最終，在90年代中期許多發(fā)行部的人員離開(kāi)了證監會(huì )。
此時(shí)，中國證券市場(chǎng)還發(fā)生了“紅光虛假上市案”。紅光實(shí)業(yè)顯然是審批制度下的產(chǎn)物。1998年11月20日，證監會(huì )公布了對紅光實(shí)業(yè)、成都市蜀都會(huì )計師事務(wù)所等相關(guān)中介機構和有關(guān)責任人處罰的通報。
但作為審批機構的發(fā)行部卻未因此受罰。這時(shí)，證監會(huì )的審批權在業(yè)內第一次受到廣泛質(zhì)疑和批評，并引發(fā)了1999年的發(fā)審制度改革。
權力逐步演化
這次改革決定成立一個(gè)發(fā)行審核委員會(huì )(后簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)審委)。發(fā)審委由證監會(huì )、交易所、學(xué)者等多名人員組成，目的在于分化1999年以前的發(fā)審權力集中現象。
值得注意的是，這次改革中，“審批制”已經(jīng)被“審核制”所替代，實(shí)現了“從計劃分配制向委員會(huì )舉手的形式上的突破”。
1999年實(shí)施的《證券法》明確規定：“國務(wù)院證券管理機構依照法定條件負責核準股票發(fā)行申請�！�2000年3月《股票發(fā)行核準程序》頒布實(shí)施，標志著(zhù)“核準制”的正式施行。
核準制取消了由行政方法分配指標的做法，改為由主承銷(xiāo)商推薦、發(fā)行審核委員會(huì )表決、證監會(huì )核準的辦法。
2001年3月，中國證券市場(chǎng)開(kāi)始實(shí)行了核準制下的“通道制”，也就是向各綜合類(lèi)券商下達可推薦擬公開(kāi)發(fā)行股票的企業(yè)家數。只要具有主承銷(xiāo)商資格，就可獲得2至9個(gè)通道，具體的通道數以2000年該主承銷(xiāo)商所承銷(xiāo)的項目數為基準，新的綜合類(lèi)券商將有2個(gè)通道數。
這被認為是象征性的變革，因為審核權力雖被分散的主體共同行使，但是權力本身并沒(méi)有絲毫的削弱。原來(lái)由地方政府推薦上市公司變?yōu)橛勺C券公司推薦的方式，看上去，只是一個(gè)簡(jiǎn)單的權力主體轉變。
大部分證券公司都是地方政府所有，因此一些地方政府又卷入進(jìn)來(lái)，形成了證券市場(chǎng)上新的利益集團。中國證券市場(chǎng)多次大的政策調整，都有這些利益集團的身影�！拔以谧C監會(huì )時(shí)，不少政策調整都是先聽(tīng)券商說(shuō)，然后才看到正式通知�！鄙鲜鲎C監會(huì )前任官員對本刊說(shuō)。
事實(shí)也證明了這次改革的效果并不好。最明顯的例子是，2000年6月20日，證監會(huì )發(fā)審委核準海通海高科(000991)發(fā)行股票。這又是一樁虛假上市案，涉案人員紛紛被制裁。但發(fā)審委委員又是沒(méi)有一個(gè)因此受罰。
有意味的是，此時(shí)，發(fā)審委委員的名單是保密的。證監會(huì )辦公廳的一位人士透露說(shuō)，一位證監會(huì )副主席曾建議名單公開(kāi)，但結果發(fā)審委委員們紛紛抱怨，“很多公司肯定來(lái)找，個(gè)人安全問(wèn)題也是很難解決�！焙髞�(lái)，這個(gè)問(wèn)題不了了之。
不公開(kāi)的信息，在中國的資本市場(chǎng)往往就是稀缺的資源。80人的發(fā)審委名單剛開(kāi)始就在投行和券商中暗自流傳甚至蔓延到社會(huì )上。據說(shuō)一證監會(huì )高官從火車(chē)站花費50元買(mǎi)到一份發(fā)審委名單，看過(guò)發(fā)現竟然一字不差。
這樣的發(fā)審制下，中國證券市場(chǎng)上的劣質(zhì)上市公司層出不窮，投資者收益難以保障。據統計，從1992年到2003年的12年間，深滬兩市全部投資者的總體投資無(wú)任何收益。
這種狀況又引發(fā)了2003年的發(fā)審新政。去年12月24日，新一屆發(fā)審委委員登場(chǎng)。發(fā)審委委員由原來(lái)的80名縮減到25名，不但公開(kāi)姓名，而且公布投票的結果。
雖然這是一種進(jìn)步，“但發(fā)審委委員的權力并未有任何改變，相關(guān)的‘公關(guān)活動(dòng)’也沒(méi)有明顯減少�！北本┮晃蝗掏缎胁靠偙O對本刊說(shuō)。
令人擔憂(yōu)的事發(fā)生了。2004年以來(lái)的新股發(fā)行中，基本沾染上以往上市公司的所有弊病。
在市場(chǎng)層面就是上市后業(yè)績(jì)大變臉。滬深兩市上市公司2004年半年報顯示：上市不到三個(gè)月的北方創(chuàng )業(yè)(600967)，上半年該公司凈利潤，同比下降47.98%；每股收益同比下降68.91%；另外一支6月14日剛剛上市的汽車(chē)股——長(cháng)豐汽車(chē)(600991)，上半年公司凈利潤和每股收益同比下降22.12%和36.36%。
不變的壟斷
對于這些似曾相識的亂相，證監會(huì )發(fā)行部門(mén)不僅事前沒(méi)能防范，事后也沒(méi)有有力的處罰措施。
令廣大投資者憤怒的是，對于很多暴露問(wèn)題極大的上市公司，也只是譴責了事。一個(gè)擁有極大權力的機構面對監管對象卻顯得軟弱，這讓人費解。
事實(shí)上，政府的過(guò)度參與乃是造成資本市場(chǎng)大環(huán)境扭曲的根本動(dòng)因。在中國證券市場(chǎng)上，大量的國有股使政府成為最大的市場(chǎng)參與者。對證監會(huì )來(lái)說(shuō)，即“受制”于政府又要“管制”政府，這幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。
“中國證券監管機構的角色定位和職能分配顯得有些非驢非馬�！鄙虾ＷC券交易所研究中心主任胡汝銀認為。從最初的“審批”到目前的“審核”，證監會(huì )的權力成為了一個(gè)平衡各級政府利益的工具，有人比喻，“監管者的堅牙利齒被包了起來(lái)”，證券監管過(guò)程甚至演變?yōu)橐粋�(gè)復雜的政治過(guò)程。
與政府千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，還使得證監會(huì )有著(zhù)眾多相互矛盾的目標。如穩定市場(chǎng)、保護投資者、滿(mǎn)足各級領(lǐng)導和政府的偏好意愿等。目標之間的相互背離和矛盾，這些都極大限制了它監管職能發(fā)揮。
令人擔憂(yōu)的是，這種行政性權力還有“擴張沖動(dòng)”的傾向。王小石案后，證監會(huì )基金監管部的一位人士甚至對本刊說(shuō)，發(fā)審委的權力應該重新收歸證監會(huì )，這顯然是一種改革復歸的想法。
目前看來(lái)，雖然已有兩位前任發(fā)審委委員被抓，制度缺陷暴露無(wú)遺。但削弱權力過(guò)度集中現象的改革舉措仍沒(méi)有提上議事日程。而事實(shí)上，在大的體制環(huán)境未發(fā)生重大變化的情況下，現行股票發(fā)行監管制度改革就只能是一種過(guò)渡性和試探性的安排。
“根本上看，股票發(fā)行監管制度改革要與政府體制改革相配套和相一致。股票發(fā)行監管制度要逐步減少行政干預色彩并向注冊制過(guò)渡�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部部長(cháng)郭勵弘說(shuō)。
稿件來(lái)源：《中國新聞周刊》作者王晨波 陳曉 劉彥
