稅制改革首先應該制定明確的總體目標，分步實(shí)施的改革措施以及所有稅種的設計均應對這一總體目標充分考慮，陸續推出，逐步到位
中共十六屆三中全會(huì )明確提出了中國稅收制度進(jìn)一步改革的“簡(jiǎn)稅制，寬稅基，低稅率、嚴征管”12字原則。這與國際稅改浪潮的宗旨是一致的。稅制改革需要在確立其框架的基礎上，做好具體的數據測算以及分步實(shí)施的各項方案。
改革步驟：總體設計，分步實(shí)施
稅改是涉及制度變遷的龐大系統工程，需要一系列配套措施。因此，分步實(shí)施的改革是可行的，其優(yōu)點(diǎn)在于可以分散改革風(fēng)險。但在設計方案時(shí)，首先應該制定明確的總體目標，分步實(shí)施的一攬子改革措施以及所有稅種的設計均應對此總體目標充分考慮，避免政策不銜接，避免先行出臺的給未來(lái)的改革設置障礙。
根據12字原則，從稅法角度看應該統一和公平；從稅收負擔看應該減輕；從征管制度看應該簡(jiǎn)化和有效率。近期目標是結合稅費改革，對現行稅制進(jìn)行有增有減的優(yōu)化調整；長(cháng)遠目標是在規范各個(gè)稅種的基礎上，組成協(xié)調的城鄉統一的稅收體制，并加強法制化，保證其權威性和穩定性。
在總體目標明確的前提下，根據當前具備的條件和稅制改革的輕重緩急程度，各項政策可以陸續推出，逐步到位。
第二，分步實(shí)施的改革過(guò)程不宜過(guò)長(cháng)，應適當加快改革進(jìn)度。過(guò)長(cháng)的改革過(guò)程，從改革效應看，可能出現暫時(shí)性的無(wú)效率，難以發(fā)揮預想作用；從稅制角度看，破壞了稅法統一，導致稅制更加不公平；從具體操作看，造成過(guò)多矛盾，增加征收管理的難度。
稅收政策應該為市場(chǎng)經(jīng)濟提供公平的競爭環(huán)境，對納稅人的區別對待可能造成新的行為扭曲。分步實(shí)施的原因之一是出于對改革成本的顧慮。目前的增值稅轉型改革，只是在局部地區、若干行業(yè)試行對機器設備投資的抵扣，這種辦法有可能帶來(lái)征收管理的新矛盾，應該盡快過(guò)渡到對全國各行業(yè)實(shí)行增值稅轉型，并最終實(shí)現全部新增固定資產(chǎn)納入抵扣范圍，以便徹底解決重復征稅和稅負不公平的問(wèn)題。
第三，稅制改革需要一系列其他配套措施，如政府職能的轉換，預算管理制度改革，社會(huì )信用、個(gè)人信用制度和財產(chǎn)登記制度，以及銀行和金稅工程的聯(lián)網(wǎng)的建立等。
特別值得指出的是，下一步的稅制改革既有增收效應，也有減收效應，從總體上看，不少措施都具有減稅效應，稅費負擔是下降的。為減少財政風(fēng)險，政府支出結構和預算管理方面的改革刻不容緩。
分步改革措施的具體設計
下一步稅制改革主要是在現行稅制框架下進(jìn)行有增有減的優(yōu)化調整。包括合并一些重復設置的稅種；調整交叉設置(或不合理設置)稅種的征收范圍；停征若干稅種；開(kāi)征一些新稅種。從改革步驟看，增值稅轉型和統一內外資企業(yè)所得稅，是首先要解決的。因為在自由準入的市場(chǎng)條件下，現行的生產(chǎn)型增值稅和企業(yè)所得稅的兩套稅法嚴重影響了內外資企業(yè)的公平競爭。
1.增值稅轉型已先行開(kāi)始試點(diǎn)。第一階段目標是實(shí)現全國范圍內對機器設備投資抵扣。最終目標是實(shí)現全部新增固定資產(chǎn)納入抵扣范圍。擴大增值稅范圍雖也涉及內外資企業(yè)的公平稅負問(wèn)題，但因需要同時(shí)改動(dòng)營(yíng)業(yè)稅，將會(huì )影響到中央和地方的財政關(guān)系，可作為第二步改革的內容。
2.消費稅擴大征收范圍和提高稅率的改革可盡快出臺。在立法開(kāi)征環(huán)境保護稅之前，可通過(guò)增加稅目和提高稅率，加大消費稅對環(huán)境和資源的保護力度。但調整消費稅納稅環(huán)節的改革可以放后一些。
3.企業(yè)所得稅的兩法統一是當務(wù)之急。包括納稅人認定、計稅成本、稅率、優(yōu)惠政策等方面都要統一，并符合“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”這一世界稅制改革的發(fā)展趨向，建立統一的法人所得稅制度。建立所得稅會(huì )計制度，實(shí)現企業(yè)所得稅的稅前足額抵扣。統籌考慮法人所得稅與個(gè)人所得稅的銜接，建立兩稅協(xié)調的所得稅制度。
4.個(gè)人所得稅改革有待諸多配套設施的建設。但當前仍可開(kāi)始做小的調整，如提高起征點(diǎn)、減少累進(jìn)稅率級次等，待條件具備時(shí)再進(jìn)行綜合征收的改革，最終實(shí)行包括稅前扣除的分類(lèi)綜合個(gè)人所得稅制度。
5.作為地方主體稅種的財產(chǎn)稅改革，應該在建立資產(chǎn)評估手段和財產(chǎn)登記制度的同時(shí)著(zhù)手進(jìn)行。并輔以經(jīng)過(guò)改革后的其它各個(gè)地方稅種，逐步形成具有一定收入規模的地方稅體系，解決目前地方財政沒(méi)有穩定稅源，縣、鄉兩級入不敷出的問(wèn)題。
6.作為階段性目標的農村稅費改革，雖然降低了農民負擔的平均水平，但存在農民負擔累退性問(wèn)題，應該立即解決。城鄉一體化稅制是改革的最終目標。在取消與市場(chǎng)經(jīng)濟格格不入的現行農業(yè)各稅的同時(shí)，逐步建立城鄉統一的稅收制度，包括間接稅方面的農業(yè)增值稅改革，以及直接稅方面的城鄉統一的個(gè)人所得稅和財產(chǎn)稅。
7.從稅費一體化的角度統一設計。稅費改革的實(shí)質(zhì)目的是為了在規范政府收入機制的基礎上，規范政府行為。把費的治理同稅改結合考慮，有利于從根本上解決稅費改革問(wèn)題。如社會(huì )保障、環(huán)境保護、稀缺資源等的稅費改革，都應列入考慮之中。
不同級次政府之間要有稅權劃分
稅收立法權(制定、修改、解釋、廢止稅收法律規定的權力)在中央和地方立法機構之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設，也有利于分稅制財政體制的進(jìn)一步完善。
中國憲法規定，在不與憲法和行政法規抵觸的前提下，省級人大可以制定地方性稅收法規。1994年稅改也規定將屬于地方收入的管理權限下放給地方。但這項規定并未實(shí)現。地方政府只享有少數地方稅法的實(shí)施細則制定權，其他的地方稅稅種的立法權、稅法解釋權、稅目稅率調整權、稅收減免權等均集中于中央。
給予地方立法機構一定的稅收立法權是十分必要的。特別是進(jìn)行稅費改革后，部分收費要改為稅收，而且很多地方政府原有的收費千差萬(wàn)別，統一的中央政府立法有很大難度，需要在地方立法機構解決。
稅收立法權的劃分，在統一稅政的前提下，首先給予省級立法機構一定的地方稅種立法權，包括稅種的開(kāi)、停征權，稅目調整權、稅率浮動(dòng)權、稅收優(yōu)惠權(共享稅中的地方分享部分也應有減免權)。但值得指出的是，適當下放稅收立法權限，需要配合不同級次政府事權的改革；徹底解決地方濫用收費權，及干預稅收執法的現象；并完善政府間轉移支付制度。
完善稅法體系，提高稅收遵從率
稅收遵從指納稅人自覺(jué)履行稅法的程度。稅收遵從率的提高，意味著(zhù)稅收奉行成本的減少，以及經(jīng)濟整體效率的提高。
無(wú)論是采用綜合立法形式，還是采用單獨立法形式，必須建立一套有稅收基本法統領(lǐng)的完整的稅法體系。稅法體系有必要進(jìn)一步完善，以便配合當前正在啟動(dòng)的新一輪稅制改革。只有公平的簡(jiǎn)化的稅收制度，才能鼓勵納稅人自愿守法，提高稅收遵從率。對于稅收征管來(lái)說(shuō)，包括稅種、稅目、稅基、稅率及其檔次的設計，要考慮征收成本，要合理、簡(jiǎn)化易征。值得指出的是，稅制需要簡(jiǎn)化，以便于征納雙方，但稅法必須詳細，以避免偷漏行為。
(稿件來(lái)源：《財經(jīng)》雜志，作者：楊之剛，單位：中國社會(huì )科學(xué)院財政與貿易經(jīng)濟研究所)
