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問(wèn)責制度可望繼黨內民主和村民選舉后，成為中國政治體制改革的最新看點(diǎn)。但如果不能跟進(jìn)以根本的制度保證，問(wèn)責制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大、甚至掩蓋更大責任的工具
文/劉軍寧
自2003年非典時(shí)期兩位政府高官因未能恪盡職責而去職以來(lái)，問(wèn)責制度開(kāi)始在中國露出一角。最近從中央到地方又有多位官員因失職而丟掉原有職務(wù)�？梢灶A見(jiàn)，如果能夠走向健全成熟并能在制度上加以配套，問(wèn)責制度將繼黨內民主和村民選舉而成為中國政治體制改革的最新看點(diǎn)。
問(wèn)責誤區
但是，在中國，要求發(fā)展出一套真正的問(wèn)責制度，首先必須對問(wèn)責制度有深入的了解。在目前的討論中，對問(wèn)責制度還有不少的誤解：
第一個(gè)誤解是把問(wèn)責制度簡(jiǎn)單等同于引咎辭職。其實(shí)，引咎辭職僅僅是問(wèn)責制度的一個(gè)方面，問(wèn)責制度的內容不止于此。也不能把問(wèn)責制度僅僅理解為責任追究制度，問(wèn)責制度的確涉及到追究責任，但又不是簡(jiǎn)單地表現為上級追究下級的責任。就像有人已經(jīng)指出的那樣，引咎辭職(包括被免職)和追究失職者的責任，在中國的古代乃至現行的制度下，都早已有之。若是問(wèn)責制度、引咎辭職和追究責任三者之間可以簡(jiǎn)單地劃上等號，那么，這樣的問(wèn)責制度有何創(chuàng )新，是改革？炒冷飯？還是復古？
第二個(gè)誤解是把問(wèn)責制度簡(jiǎn)單理解為上問(wèn)下責。上面提到的幾個(gè)案例都是下級因失職被上級要求辭職(或被解職)。如果問(wèn)責制度僅僅是上級追究下級的責任，那么，如果上級失職誰(shuí)來(lái)追究上級的責任？如果問(wèn)責制度就是上問(wèn)下責的話(huà)，那么在最關(guān)鍵的地方，恰恰無(wú)人問(wèn)責。這樣的“問(wèn)責制度”也未必能帶來(lái)責任政府。
第三個(gè)誤解是把問(wèn)責制看成是上級對下級某個(gè)已知的具體過(guò)失的懲罰。這種誤解把政府與官員的責任局限于具體的事件，包括施政的重大失誤，特別是重大責任事故，或“政治”責任事故。好像不發(fā)生事故，就不發(fā)生責任。這樣的問(wèn)責制追問(wèn)的是具體問(wèn)題的具體過(guò)錯，變成一種純粹的懲戒措施。問(wèn)題的關(guān)鍵是，只有平時(shí)認真負責，才能減少重大事故的發(fā)生。問(wèn)責制度關(guān)鍵要解決的是，確保政府與官員在平時(shí)就充分承擔責任。而對官員因過(guò)失作出的懲戒，通常是在事故發(fā)生之后，已為時(shí)太晚。所以問(wèn)責制度關(guān)注一切責任，懲戒則只關(guān)心事故的責任。
問(wèn)責體系
如果上面三種是對問(wèn)責制度的誤解，那么，問(wèn)責制度的正解是什么呢？準確地說(shuō)，問(wèn)責制度是民主政治的一個(gè)組成部分，憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個(gè)重要實(shí)現途徑。
在民主政治下，由選舉和任命產(chǎn)生的官員必須對人民負責。他們必須為其言論和行為承擔責任。問(wèn)責是由授權產(chǎn)生的——人民給政府授權，政府給官員授權，官員對人民及其政府負責，政府則通過(guò)官員對人民負責。所以，問(wèn)責制度的全部正當性是基于“權為民所授”。也因此，官員有責任首先向公眾報告他們的行為，公民有權利要求制裁那些瀆職官員。這是民主政治的一個(gè)環(huán)節。
在民主政治下，問(wèn)責制度是一套完整的責任體系，而不僅僅局限于行政部門(mén)內部的上下級之間——在這樣的責任體系中，公眾追究各級政府的責任，各級政府逐級追究各級官員的責任，這樣才能確保責任體系中沒(méi)有缺失的環(huán)節。
憲政體制下的責任政府的首要責任就是：對其所做的一切，就與國家相關(guān)發(fā)生的一切，向公眾有所交代。
所以，問(wèn)責制度，不僅包括對瀆職官員的懲罰，更要求政府對公眾有所“交代”。正是這些要素把民主政治下的問(wèn)責制與中國古代帝王整肅吏治的統治術(shù)區分開(kāi)來(lái)。簡(jiǎn)而言之，問(wèn)責制度就是讓掌握公共權力的政府官員對其行動(dòng)負責。
建制問(wèn)責
在中國，問(wèn)責制度已經(jīng)被公眾提上日程，其走向如何，格外值得關(guān)注。我以為，要建立并實(shí)施真正意義上的問(wèn)責制度，必須從以下幾個(gè)方面著(zhù)手：
嚴格的職責劃分：?jiǎn)?wèn)責的前提是在不同的部門(mén)與官職之間有嚴格的職責劃分，并以憲法和法律來(lái)規定何種官員所負何責，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責，何人依何種程序判定官員失責。沒(méi)有明確責任體系的問(wèn)責制度不僅是一種擺設，而且為權力斗爭和鏟除異己增加了新的工具。在目前，黨政之間，不同層級之間，正副職之間的責任如何確定，還是一個(gè)十分棘手的難題。是書(shū)記負責，還是行政首長(cháng)負責？目前也沒(méi)有透明合理的判斷依據。只有執政黨及其官員在責任體系之內，才有可能實(shí)施嚴格意義上的問(wèn)責制。
政府透明，政務(wù)公開(kāi)：?jiǎn)?wèn)責的前提是公開(kāi)與知情。對人民負責首先意味著(zhù)讓人民知道這個(gè)國家正在發(fā)生的一切。如果公眾不知情，就無(wú)法知道誰(shuí)對公眾負責，誰(shuí)沒(méi)有對公眾負責，無(wú)法追究失職行為。只有政府透明、政務(wù)公開(kāi)，才能把政府及官員置于公眾監督之下。而立法機關(guān)應該是問(wèn)責的主體。
立法機關(guān)可以有多種方式行使問(wèn)責主體的權利，例如進(jìn)行獨立調查，舉行聽(tīng)證會(huì )，開(kāi)設代表與公眾之間的電話(huà)熱線(xiàn)等。再有如非典之類(lèi)的失職事件發(fā)生，應由全國人大成立專(zhuān)門(mén)的調查委員會(huì )來(lái)進(jìn)行獨立調查。
新的官場(chǎng)文化：?jiǎn)?wèn)責制度需要新的官場(chǎng)文化。問(wèn)責制度要求的政府對公眾負責與傳統的吏治文化要求的只對上級負責，還有不小的沖突，需要很長(cháng)時(shí)間來(lái)適應、磨合。
問(wèn)責制同樣有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大、甚至掩蓋更大責任的工具。而兩種官場(chǎng)文化之間的過(guò)渡，也可以說(shuō)是中國政治、經(jīng)濟和社會(huì )文化總體轉型的一個(gè)部分。
(作者任職于中國文化研究所）
