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嘉禾官員的任免一直驚動(dòng)到中央，為什么？因為事情鬧大了，地方官員不敢承擔決策的責任——這與目前大為張揚的“問(wèn)責制”的精神是直接抵觸的
文/王怡
6月4日，嘉禾搞野蠻強拆的縣委書(shū)記和縣長(cháng)都被撤職了。新華社報道這是湖南省委經(jīng)國務(wù)院批示之后，研究做出的決定，并經(jīng)國務(wù)院第52次常委會(huì )議“同意”了這一處理。第二天郴州市任命了一個(gè)新的縣委書(shū)記。這一上一下值得玩味。
我們知道平常的地方人事任免不會(huì )驚動(dòng)中央，因為各級政府或中共黨委在程序上是有權限劃分的。但嘉禾的事情顯然鬧大了。一鬧大地方黨委和政府往往就不敢擅做決定，為什么？因為害怕承擔決策的責任。這樣，行政制度一個(gè)潛規則就出來(lái)了：任何事情只要鬧大，原來(lái)書(shū)面上那些權力的縱向劃分就失靈了。
這個(gè)潛規則，和目前大力張揚的“問(wèn)責制”的精神是直接抵觸的。在我看來(lái)，如果湖南省委有能力、有權限、也有責任也有膽量，能自己就把該擼的官員給擼了，那么這個(gè)撤職就是行政體系一次有效率的運作。但在請示和批示制度下撤換一個(gè)縣官，恰恰是地方行政制度瀕臨無(wú)效的一個(gè)信號。
這種無(wú)效是很可怕的。有學(xué)者研究明代州縣政治體制，指出州縣行政權的不自主，正是古代地方政治的一個(gè)特點(diǎn)。如果所有官員的合法性都來(lái)自一個(gè)自上而下的最高權力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有縱向權限劃分，這種劃分都只是空話(huà)。官僚們?yōu)榱艘幈茇熑�，當然也就學(xué)會(huì )了審時(shí)度事，知道該怎么去請示。
但這樣就不好問(wèn)責了�！皢�(wèn)責”的實(shí)質(zhì)是要求一個(gè)負責任的政府�！柏撠熑蔚恼庇腥匾馑�。
第一，政府負的是有限責任。政府和公司一樣，不可能負無(wú)限的責任。一個(gè)良好的政治制度也不應該讓政府去負無(wú)限責任。不管出天大的事，問(wèn)責都是追問(wèn)有限責任。梁?jiǎn)⒊務(wù)摼髁棔r(shí)，曾說(shuō)“必君主無(wú)責任，然后可以責諸大臣”。因為君主若是行政上的最高首腦，就必將為政治過(guò)錯承擔最終責任。所以古代的皇帝經(jīng)常下罪己詔，自己出頭挨罵。這就是一種很危險的無(wú)限責任，等到罪己詔不管用，政權就危急了。所以我講為什么一個(gè)良好的行政制度，不該允許、也不應鼓勵地方把自己權限內的問(wèn)題提交到上級權力部門(mén)去。因為這等于陷上級政權于不義。
第二，政府的有限責任，意味著(zhù)有限的權力。一種通�？捶ㄕJ為分權的目的主要是制衡權力不致濫用。這個(gè)目的看起來(lái)好像是專(zhuān)門(mén)對付政府的。其實(shí)不是。分權還有一個(gè)對政府非常有利的目的，就像私人老板把錢(qián)拿到公司來(lái)接受產(chǎn)權上的限制，就能豁免經(jīng)濟上的無(wú)限責任一樣。政府也必須把權力拿出來(lái)接受限制，才能獲得一種長(cháng)遠的穩定性。
比如立法機構如果不和政府分開(kāi)，政府的錯就是立法者的錯。而代議制度下立法者是“人民”。國家的一切權力都屬于人民，來(lái)源于人民。人民如果錯了，整個(gè)政權的信用與政治合法性就可能徹底破產(chǎn)。所以君主立憲的意思就是請不要給君王犯錯的機會(huì )，民主立憲的意思就是不要給“人民”犯錯的機會(huì )。要把這“機會(huì )”給政府，這樣立法和司法部門(mén)就可以比較超然。天大的問(wèn)題換一屆政府就行了，不用換國家。這就像公司兩權分離，換經(jīng)理就是了，不必換董事會(huì )。
第三，有限政府，必須是指每一級政府都是有限政府。君王無(wú)責任，才能責諸大臣。同樣的道理，中央無(wú)責任才能責諸地方，省市無(wú)責任才能責諸州縣。所以一個(gè)“有限責任”政府還特別需要縱向上的分權。
地方官員的權力為地方的人民所授，公法上把各級政府的獨立權限分清楚。這樣該地方負責的事就不必請示匯報。不該它負責的事就老老實(shí)實(shí)服從和配合上級。當問(wèn)責問(wèn)到那一級，才會(huì )順理成章，不會(huì )有替罪羊，也不會(huì )因為害怕當替罪羊而相互推諉責任。
我們20多年來(lái)的體制改革，其實(shí)就是一種地方分權的改革。但這種分權只是下放式的。下放的意思是“產(chǎn)權”還在中央，理論上隨時(shí)可以調整、也可以隨時(shí)干預。這樣中央政府理論上仍然是一切政治責任的最終歸咎點(diǎn)，最低限度也是個(gè)用人不當的錯，所以目前推行的“問(wèn)責”制是一個(gè)深化責任政府的契機。只有把下放式的分權，變成憲政式的分權，上對下的問(wèn)責，才能問(wèn)個(gè)理直氣壯，問(wèn)得明明白白。
