(聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權并注明摘自中國新聞社中國《新聞周刊》。)
“現在已經(jīng)到著(zhù)手改變審計體制的時(shí)候了，現行審計體制事實(shí)上已經(jīng)限制了審計功能的發(fā)揮，這是當前審計理論界的一個(gè)共識�！�7月9日，國家審計署一位特派辦官員對本刊說(shuō)。
近日，國家審計署副審計長(cháng)項俊波撰文提出：“改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即一府三院制)。審計院直接向全國人民代表大會(huì )和全國人大常委會(huì )負責并報告工作�！痹趯徲嫿�，項俊波被認為是審計院框架的倡導者。
20年未變的行政審計體制
建立審計院的設想在23年前就存在。
參與當時(shí)國家審計機構籌備工作的中國審計學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)張以寬對本刊回憶，1981年，根據黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立審計機構的指示，財政部提出了建立審計機構的三種設想方案：一是在全國人大常委會(huì )領(lǐng)導下設立國家審計院或審計委員會(huì )；二是在國務(wù)院領(lǐng)導下設立國家審計部或審計總局；三是在財政部領(lǐng)導下設立審計總局。
由于新中國建立后沿襲蘇聯(lián)模式，不設審計機構，而只在財政部門(mén)下保留了會(huì )計稽核機構，所以這三種模式在當時(shí)引起巨大爭論。
第一種模式被認為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規定審計機關(guān)在立法機構的領(lǐng)導下工作，同審計對象 政府序列各部門(mén)劃清界線(xiàn)，因此這一模式被稱(chēng)為“立法型”審計體制。然而，由于當時(shí)作為立法機構的全國人民代表大會(huì )及常委會(huì )的權力還有待細化和強化，這個(gè)方案最終沒(méi)能實(shí)現。
第三種模式則因帶有強烈的部門(mén)管理色彩，嚴重缺乏獨立性和權威性而被否定。
最終，中國選擇了第二種模式，這被稱(chēng)為“行政型”審計模式。其最大特征是國家審計機關(guān)隸屬于政府審計系統，是國家行政機構的組成部分，并對政府及所屬各部門(mén)、單位實(shí)施審計監督，在國際上被稱(chēng)為半獨立型審計體制。
此后一年“行政型”審計模式被寫(xiě)入中國《憲法》(1982年)。
其中規定，中國縣和縣以上人民政府設立審計機關(guān)。國家審計機關(guān)分為最高(中央或國家級)審計機關(guān)和地方審計機關(guān)，前者指國家審計署及其地方部門(mén)的派出機構，后者指省、自治區、直轄市、設區的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、直轄區人民政府設立的審計機關(guān)。
這部轉軌時(shí)期的《憲法》首次確立了審計監督制度的法律地位，此后1983年9月國家審計署成立，中國的中央和地方兩級審計體系開(kāi)始逐步建立。
之后，1994年中國頒布的《審計法》對《憲法》中的原則性規定作了細化，并增加兩項重要內容：一是規定了“同級審”和“上下審”相結合的審計監督制度(審計機關(guān)審計同級行政機關(guān)以及上級審計機關(guān)或其派出機構審計下級行政機構)；二是規定審計機關(guān)的“兩個(gè)報告”制度。其中包括，受政府委托向本級人大常委會(huì )作預算執行和其他財政收支的審計工作報告。這是人大介入審計的緣起。
而經(jīng)過(guò)二十年的求索，中國的審計范圍逐漸由最初監督“國有企業(yè)的財務(wù)支出”為主，演變?yōu)?998年提出的“財政審計、金融審計和企業(yè)審計的三大審計”概念。
但是，“20年來(lái)中國的行政型審計體制基本沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化�！睆堃詫拰χ袊缎侣勚芸氛f(shuō)。
這些都是由中國的特殊國情決定的，“在計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌時(shí)期，政府領(lǐng)導更有效和更直接，如果當年直接選擇第一種模式結果會(huì )適得其反�！比珖呒墝徲嫀熢u審委員會(huì )委員、北京工商大學(xué)會(huì )計學(xué)院副院長(cháng)趙寶卿對本刊說(shuō)。
如今，這種基于特殊歷史環(huán)境和條件，選擇審計模式正受到越來(lái)越大的沖擊。
國家審計“名不符實(shí)”
“最近特派辦組織了一次身體檢查，發(fā)現大部分人都處在體力透支的邊緣�！眹覍徲嬍鹨晃惶嘏赊k的官員對本刊說(shuō)。這個(gè)特派辦的編制為160人，卻負責一個(gè)經(jīng)濟發(fā)達省份全省的特定審計工作。
今年6月，這家特派辦的審計成果出現在國家審計署公布的審計報告中，但不久前，這些內容卻遭到相關(guān)被審計單位的“異議”。
“那是我們在忙碌了幾個(gè)月后得出的結論，但是他們輕而易舉就否定了�！蹦俏惶嘏赊k官員遺憾地說(shuō)。
有意味的是，隨著(zhù)審計范圍的不斷擴大，“異議”部門(mén)也越來(lái)越多，國家電力公司是此次被暴露出來(lái)問(wèn)題最嚴重的部門(mén)，他們的相關(guān)負責人回敬審計署：“在全體員工緊張工作應對電力短缺的多事之秋，國家審計署披露此事一定程度上影響了國電公司員工的士氣�！边@位負責人甚至含蓄地指責審計署不該向媒體透露此事。
與國家電力公司的態(tài)度如出一轍的，還有長(cháng)江水利委員會(huì )長(cháng)江重要堤防隱蔽工程建設管理局。該局一位負責人在“未經(jīng)授權”的情況下，向媒體表示，披露隱蔽工程質(zhì)量問(wèn)題是審計部門(mén)為了“表功”；另外，中國工商銀行上海分行等單位也對國家審計署的審計結果表示“質(zhì)疑”。
特派辦這位官員認為，出現這種現象的很大原因是國家審計署跟那些被審計機構同屬?lài)倚姓䴔C構序列且屬于同一級別。
“雖然叫我們國家審計，事實(shí)上卻是一種政府內部審計，審計監督缺乏足夠‘獨立性’，無(wú)法體現國家審計的最高監督�！彼f(shuō)。
事實(shí)上，不認同審計結果只是影響獨立審計的最直接方式，還有很多單位和部門(mén)認同結果，但拒不執行。根據審計署公布資料顯示：“某年，曾經(jīng)有一審計決定，要求某銀行賬外經(jīng)營(yíng)的利息收入不得直接沖減歷年形成的待清理負債，而應調增收入、加大利潤，結果該銀行沒(méi)有采納審計建議。原因是該銀行損益已于上年底全額上劃財政部，沒(méi)有資金來(lái)源可以調增收支�！�
在中國，獨立性最薄弱是地方審計機構，他們的獨立性受到“雙重領(lǐng)導”嚴重困擾。根據《憲法》規定，中國地方審計廳、局是國家審計機關(guān)的中層和基層組織，實(shí)行雙重領(lǐng)導制，即在本級行政首長(cháng)和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區域內的審計工作，地方審計機關(guān)審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導為主。
“這往往導致矛盾產(chǎn)生�！鄙轿魇∫粋�(gè)地級市審計局的一位負責人對本刊說(shuō)�！耙恍﹩�(wèn)題如果涉及到核心部門(mén)或者市長(cháng)，往往就難以進(jìn)展下去�！碑吘�，地方審計機關(guān)主要領(lǐng)導人的任免獎罰全維系于本級政府。
另外，地方審計署的經(jīng)費來(lái)源仍受制于地方財政，這也會(huì )導致對財政審計的力度大打折扣。該地區審計局曾審計出當地財政局私建小金庫的問(wèn)題，但最終這個(gè)問(wèn)題被“擋駕”，并沒(méi)有被拿到地方人大去解決。
“地方審計機關(guān)，特別是基層審計機關(guān)經(jīng)常容易遇到以‘權力壓審計’的現象，審計結果常成為地方政府的‘維權’工具，同時(shí)，由于缺乏必要的審計干部保護機制，對審計監督力度較大的審計機關(guān)負責人也時(shí)有被調離，甚至會(huì )發(fā)生被降職、免職的情況�！敝袊鴮徲媽W(xué)會(huì )理事武漢大學(xué)商學(xué)院廖洪教授對本刊說(shuō)。
因此，地方審計機構對于審計獨立性的要求更為迫切，但是，他們也是聲音最小的審計機構——近年來(lái)，各地方審計機構的審計報告極少公布于社會(huì )。
中央和地方的國家審計機構的“不獨立”困境凸現了審計體制改革的迫切性。
權歸人大或政府的兩難
事實(shí)上，重建獨立性成為目前正在醞釀的審計體制改革的第一要義。圍繞這一初衷，目前國內審計理論界被分為“改良派”與“改革派”。
廖洪是“改良派”的代表人物之一，他向本刊介紹的“資源重組改良觀(guān)”是，審計署仍隸屬于國務(wù)院，但在國務(wù)院內升半格，使審計長(cháng)具有相當于國務(wù)院副總理或國務(wù)委員的地位。重組當前的審計資源，將中紀委、監察部、財政部監督監察局等部門(mén)中的執行審計職能的人全部劃歸審計署，充實(shí)審計力量，實(shí)行統一管理。
目前的現實(shí)中，上述各部門(mén)之間已出現合作與交叉跡象 在十六大中央紀委的常委班子中就有審計署副審計長(cháng)劉家義。據悉，7月初，監察部也已與國家審計署進(jìn)行了一些聯(lián)合調查。
改良的另一層面是改變地方“雙重管理”為“單極管理”，將省級審計廳改為特派辦，由國家審計署直接領(lǐng)導，地方審計局則向省級特派辦負責，全國審計工作將由國家審計署統一垂直領(lǐng)導。
然而這樣做的問(wèn)題在于，“‘行政型’審計體制的根本弱點(diǎn)就是政府對審計獨立性的影響。只要審計機關(guān)是政府的組成機構之一，那么在進(jìn)行審計工作時(shí)就會(huì )不可避免地受到政府行政行為的影響�！壁w寶卿說(shuō)。
更復雜的是在改良設想的執行層面還面臨著(zhù)黨中央序列機構與行政序列機構合并重組的難題。比如，中紀委為中共中央委員會(huì )領(lǐng)導，屬于黨的序列，而審計署屬于國務(wù)院領(lǐng)導的行政序列，按照“分權”原則，兩者不可過(guò)多的重疊，因此即便合并最終也會(huì )帶來(lái)“黨政不分”的局面。
不可否認的是，這種方法承認了目前中國政治體制和經(jīng)濟體制的局限性，體現了在不修憲的前提下改良的努力。
與改良不同，審計界的“改革派”的呼聲卻越來(lái)越高。以國家審計署副審計長(cháng)項俊波為代表的改革派認為，將目前審計體制由“行政型”改變?yōu)椤傲⒎ㄐ汀�，�?981年提出的第一種模式：審計署隸屬于立法機關(guān)——人民代表大會(huì )，徹底從國家行政職能中脫離出來(lái)，成為立法機關(guān)監督行政職能的手段，以真正體現“政府花錢(qián)，人民監督”的本質(zhì)。
依此思路，改革將最終形成“一府三院”架構，成立最高審計院與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院平行，向全國人民代表大會(huì )和全國人大常委會(huì )負責并報告工作。
有利的是，目前中國國家各權力機關(guān)已經(jīng)形成科學(xué)的分工機制。全國人民代表大會(huì )是國家最高權力機關(guān)，國務(wù)院是它的執行機關(guān)�！皬哪撤N意義上講，這也是我國現行政治框架對國家審計機關(guān)‘行政型’模式向‘立法型’模式轉變提出的要求，同時(shí)也提供了先決條件�！眹覍徲嬍鸶睂徲嬮L(cháng)項俊波對此撰文說(shuō)。
今年“兩會(huì )”期間，原全國人大預算工作委員會(huì )副主任張光瑞對本刊表示，全國人大的預算監督工作人力嚴重不足，建議在人大之下設立審計院。這也與副審計長(cháng)項俊波的設想不謀而合。
但這一方案的困境在于，“‘立法型’審計體制在國外都依附于一個(gè)強大的立法機構，國內目前人大的權力在細化和強化上還不盡人意�！睆堃詫捳f(shuō)。同20年前一樣，這個(gè)現實(shí)再次擺在了改革的面前�！拔覀兘^不能等到人大真正強大了才將審計署移過(guò)去，實(shí)際上，將‘審計機關(guān)’置于人大之下，本身就將大大加強人大的監督權力�！壁w寶卿認為。很多“改革派”都表示，這將從組織結構上空前加強人大行使監督的權力，造成“強勢人大”的局面。
當然，這種“乾坤大挪移”還需要修改《憲法》和《審計法》等多部法律，“審計體制改革不會(huì )獨立存在，它既屬于經(jīng)濟體制改革范疇，也涉及政治體制改革，并最終取決于兩者的進(jìn)程�！睆堃詫捳f(shuō)。
