(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
立法是對“權力資源”和“權利資源”進(jìn)行制度化的配置，在這個(gè)過(guò)程中，必須使各個(gè)利益主體能夠有機會(huì )充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡。
越來(lái)越多的利益主體參與立法，正是中國立法開(kāi)始轉型的具體表現之一。
當然，在尋求自我利益表達平臺的過(guò)程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機會(huì )。
因此，只有籠統的“開(kāi)門(mén)立法”是不夠的，法治政府所要求的是“公共立法”——即立法機構與社會(huì )各個(gè)權利與利益集團之間存在雙向互動(dòng)渠道，各個(gè)群體的訴求能夠上達立法機構，而立法機構又能相對超然，在利害相關(guān)人、專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)、一般民意之間維持平衡，并考慮到理性、正義這些普遍原則。
這些渠道和原則的確立將是一個(gè)較長(cháng)的但不可逆的過(guò)程。在此過(guò)程中，一個(gè)和諧的、利益均衡的社會(huì )的出現將呈水到渠成之勢。
計劃經(jīng)濟的管制特征漸漸為市場(chǎng)經(jīng)濟的自治特征所取代，公眾的權利意識開(kāi)始復蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過(guò)程當中，成為推動(dòng)中國立法轉型的關(guān)鍵性因素
2005年2月22日，在一個(gè)由中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司主辦的研討會(huì )上，來(lái)自全國各地的眾多保險、法律專(zhuān)家，對國務(wù)院法制辦公室新近公布的《機動(dòng)車(chē)第三者責任強制保險條例(草案)》進(jìn)行了討論。
據悉，與會(huì )專(zhuān)家對《草案》提出了大量的修改意見(jiàn)，人們甚至用“炮轟”來(lái)形容專(zhuān)家們對待草案的態(tài)度。在會(huì )上，不少專(zhuān)家在為保險公司鳴不平，指出一旦草案通過(guò)，“保險公司將成為交通事故賠償責任的替罪羊�！�
在國務(wù)院法制辦公布的征求意見(jiàn)最后期限2月28日來(lái)臨之際，這樣一個(gè)研討會(huì )的召開(kāi)耐人尋味。這顯然不僅僅是一次簡(jiǎn)單的學(xué)術(shù)討論會(huì )，它表明國內最大的車(chē)險商已經(jīng)學(xué)會(huì )如何聚集更為專(zhuān)業(yè)的聲音來(lái)為自己進(jìn)行利益表達。
轉型的動(dòng)力之源
這并不是一個(gè)孤立的案例。在近年來(lái)眾多的立法過(guò)程中，越來(lái)越多的涉法利益主體開(kāi)始有機會(huì )發(fā)出自己的聲音，并積極表達自己的利益訴求。
類(lèi)似的情景，還發(fā)生在諸如《合同法》、《村民委員會(huì )組織法》、《土地管理法》、《道路交通安全法》等一系列廣泛涉及民生的法律制定過(guò)程中。
“除去立法機關(guān)和政府部門(mén)，學(xué)者、公眾輿論、社團、大型企業(yè)都對立法過(guò)程發(fā)揮影響，成為影響中國立法不可忽視的力量�！敝袊ù髮W(xué)研究生院副院長(cháng)李曙光向本刊評論說(shuō)。
在國內眾多立法學(xué)者看來(lái)，這種越來(lái)越多的利益主體參與立法的現象，正是中國立法開(kāi)始轉型的具體表現之一。那種單純由立法機關(guān)制定法律，公眾被動(dòng)遵守的局面已經(jīng)一去不復返了，取而代之的是立法機關(guān)聽(tīng)取各個(gè)利益群體表達意見(jiàn)，進(jìn)而綜合權衡各方利益的立法格局。盡管并不同意用簡(jiǎn)單的“封閉立法”和“開(kāi)門(mén)立法”來(lái)表述這種分野，但北京大學(xué)立法研究中心主任周旺生教授還是對這種公眾加強參與立法的現象表示了肯定�！傲⒎ū旧砭蛯Α畽嗔Y源’和‘權利資源’進(jìn)行制度化的配置，在這個(gè)過(guò)程中，必須使各個(gè)利益主體能夠有機會(huì )充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡�！敝芡鷮Ρ究f(shuō)。
法學(xué)家們向本刊指出，推動(dòng)這種轉變的根本動(dòng)力源自于從1978年開(kāi)始的改革與開(kāi)放。中國持續地由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡，這種巨大變化顯然是一種帶有裂變性質(zhì)的力量：它并不僅僅限定在經(jīng)濟領(lǐng)域，而是擴散到社會(huì )生活和政治生活的各個(gè)層面。在這種力量的引導下，計劃經(jīng)濟的管制特征漸漸由市場(chǎng)經(jīng)濟的自治特征所取代，公眾的權利意識開(kāi)始復蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過(guò)程當中，成為推動(dòng)中國立法轉型的關(guān)鍵性因素。
行政部門(mén)仍居主導地位
按照中國目前的立法體制，一部法律從醞釀到出臺，大致要經(jīng)過(guò)：做出立法決策或立法計劃、確定起草機關(guān)、組織起草小組、立法調研、形成草案、征求意見(jiàn)、正式成稿、向人大提出法律案、審議、表決和公布等數個(gè)步驟。
在這個(gè)過(guò)程中，法律草案由誰(shuí)來(lái)起草、如何起草，將起到至關(guān)重要的作用。在過(guò)去20多年的立法實(shí)踐過(guò)程中，國務(wù)院及其下屬各個(gè)部門(mén)無(wú)疑起到了關(guān)鍵作用。根據周旺生的統計，近20年來(lái)，在人大通過(guò)的法律中，由國務(wù)院提交的法律提案占到總量的75%到85%。而根據新華網(wǎng)公開(kāi)的資料顯示，在十屆全國人大確定的76件立法規劃中，由國務(wù)院提請審議或起草的達到38件，占到了50%。除了參與法律的起草，政府部門(mén)還出臺了數倍于現有法律的大量行政法規和部門(mén)規章。
“這一方面體現出在立法轉型期，起草法律的任務(wù)相當繁重，單靠人大的力量難以完成，必須借重行政部門(mén)的力量。同時(shí)也反映出政府部門(mén)在現有的權力資源配置中較大占比重的現實(shí)�！敝芡鷮Ρ究f(shuō)。
立法的開(kāi)門(mén)之道
來(lái)自官方的一組統計數據表明，在2001年修改《婚姻法》的過(guò)程中，從1月11日法律草案通過(guò)新聞媒體全文公布起，1個(gè)多月的時(shí)間內，立法機關(guān)直接收到公眾來(lái)信4000多件，通過(guò)報紙、期刊和網(wǎng)絡(luò )也收到數以千計的意見(jiàn)。在來(lái)信表達意見(jiàn)的公眾中，年齡最大的90歲，最小的只有13歲。
在現有制度渠道內，參與征求意見(jiàn)的討論，是普通公眾參與立法眾多渠道之一。此外，公眾可以通過(guò)向立法機關(guān)提交立法建議、在媒體公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)以及向人大代表提出建議等多種渠道來(lái)參與和影響立法。
在這些人中，律師和法學(xué)專(zhuān)家是最為活躍的群體。在全國十屆人大一次會(huì )議和二次會(huì )議召開(kāi)前，北京市律師協(xié)會(huì )憲法與人權委員會(huì )主任吳革都撰寫(xiě)了完整的議案，通過(guò)人大代表來(lái)向會(huì )議提交。而一批法學(xué)專(zhuān)家則受聘于來(lái)自湖南的人大代表王填，起草了一部《商業(yè)大店法(草案)》，由王提交給十屆人大二次會(huì )議。
實(shí)際上，自上世紀80年代初期以來(lái)，法學(xué)專(zhuān)家們在立法過(guò)程中的影響與日俱增，參與立法的深度和廣度也在增加。有關(guān)部門(mén)不但是在制定諸如憲法、刑法、民法通則、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、公司法等一系列基礎性法律之時(shí)，都聘請了由法學(xué)家、律師等組成的起草小組，即便是一些專(zhuān)門(mén)性的規章、法規在制定過(guò)程中，也有越來(lái)越多的法學(xué)專(zhuān)家參與其中。
博弈平臺的構建
2004年9月3日，北京市人大常委會(huì )法制委員會(huì )就《北京市實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》舉行了該市首次立法聽(tīng)證會(huì )，從市民和社會(huì )各界的332名報名者中遴選出的16名聽(tīng)證陳述人，在聽(tīng)證會(huì )上表達了自己對新法規的觀(guān)點(diǎn)。10月22日，新法規通過(guò)，部分條款吸納了聽(tīng)證陳述人和市民們的意見(jiàn)和建議。
此次立法實(shí)踐，獲得了廣泛的好評。來(lái)自評論界的聲音普遍認為，立法聽(tīng)證的最大義，在于構筑了一個(gè)利益博弈的新平臺。通過(guò)這個(gè)平臺，各個(gè)利益主體與以前相比可以較為充分地表達自己的立場(chǎng)。正因為如此，才增加了各個(gè)涉法群體在法規通過(guò)后守法的主動(dòng)性，降低了社會(huì )的守法成本。
當然，在尋求自我利益表達平臺的過(guò)程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機會(huì )。直銷(xiāo)及兩稅合一立法過(guò)程中的外資身影，傳遞了這樣一個(gè)信號：在如何通過(guò)影響立法來(lái)保障自己利益方面，跨國企業(yè)顯然具備更為豐富的經(jīng)驗。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；孫展）
