立法成為焦點(diǎn)
10多年實(shí)踐，為進(jìn)一步健全和完善公務(wù)員制度打牢基石。公務(wù)員立法條件成熟、呼聲日隆
2005年中央、國家機關(guān)公務(wù)員招考，超過(guò)54萬(wàn)人通過(guò)網(wǎng)上報名，爭奪103個(gè)相關(guān)部門(mén)所需的8400多個(gè)職位。如今，每年的公務(wù)員公開(kāi)招考，成為社會(huì )生活中一道獨特的風(fēng)景。
中國從上個(gè)世紀80年代初開(kāi)始醞釀公務(wù)員制度，直到1993年《國家公務(wù)員暫行條例》頒布出臺，公務(wù)員制度方露雛形。
1993年，國務(wù)院明確提出：“爭取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間，在全國范圍內基本建立起國家公務(wù)員制度，然后再逐步加以完善�！卑凑罩醒氩渴�，各級組織人事部門(mén)秉承“整體推進(jìn)，突出重點(diǎn)，分步到位”的思路，從1994年重點(diǎn)抓考錄制度的建立實(shí)施、嚴把公務(wù)員隊伍“進(jìn)口”開(kāi)始，一年一個(gè)重點(diǎn)，公務(wù)員制度建設穩步推進(jìn)：凡進(jìn)必考機制基本建立；激勵機制開(kāi)始運行；獎勵制度發(fā)揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開(kāi)；輪崗、回避初見(jiàn)成效；“出口”初步暢通；培訓開(kāi)始步入軌道；廉政約束機制發(fā)揮作用；公務(wù)員權利有了保障。其間最重要的成果，當首推公務(wù)員管理法規體系初步形成。
隨著(zhù)改革漸涉“深水”，公務(wù)員制度建設中一些深層次問(wèn)題也慢慢浮出水面：
——公務(wù)員制度立法層次較低。公務(wù)員制度的最高層次管理規范，僅為國務(wù)院出臺的《國家公務(wù)員暫行條例》，管理的權威性不夠、執法檢查機制不健全、強制力不夠。在縣、鄉兩級和某些垂直管理系統，不經(jīng)考試就進(jìn)入公務(wù)員隊伍的情況仍高達30%左右。
——公務(wù)員范圍過(guò)窄�！稌盒袟l例》規定的公務(wù)員范圍僅限于國家行政機關(guān)的工作人員，而中國共產(chǎn)黨機關(guān)和人大、政協(xié)、民主黨派的工作人員屬于參照管理。參與草案起草的國家行政學(xué)院宋世明教授認為，這種情況，“不利于加強黨對機關(guān)干部隊伍的統一領(lǐng)導，也不利于干部在不同機關(guān)之間交流�！�
——公務(wù)員激勵機制不健全�，F行公務(wù)員制度只提供了領(lǐng)導職務(wù)與非領(lǐng)導職務(wù)兩個(gè)職務(wù)系列，公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展階梯過(guò)于單一。加之只設置了15個(gè)級別，基層公務(wù)員晉職升級空間很小，許多人退休前很多年都沒(méi)有晉級機會(huì )。工資福利制度亟需調整、規范，分類(lèi)考核指標體系沒(méi)有建立，權益保障機制不夠健全等問(wèn)題也有待解決。
——公務(wù)員制度創(chuàng )新成果期待法律確立。近幾年，隨著(zhù)干部人事制度改革不斷深入，公開(kāi)選拔、競爭上崗制、領(lǐng)導干部引咎辭職制、部分職位的聘任制等創(chuàng )新成果，都急需通過(guò)公務(wù)員立法予以吸納、確認。
公務(wù)員立法問(wèn)題引起了社會(huì )各界的高度關(guān)注。早在八屆、九屆人大期間，全國人大常委會(huì )就有立法意向，終因條件不成熟擱淺。2003年初，十屆全國人大一次會(huì )議期間，公務(wù)員立法再次成為人大代表關(guān)注的焦點(diǎn)。桂中岳等30位代表提出了《關(guān)于制定中華人民共和國公務(wù)員法的議案》的第一號議案，王維忠等154位代表也紛紛呼吁為公務(wù)員立法。全國人大內司委在向全國人大常委會(huì )報告議案審議結果時(shí)認為，經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，《國家公務(wù)員暫行條例》的實(shí)施為進(jìn)一步健全和完善公務(wù)員制度積累了豐富經(jīng)驗，制定公務(wù)員法的條件已經(jīng)成熟。
二十余次修改
一部法律的起草需要幾經(jīng)砥礪。但像公務(wù)員法這樣，歷時(shí)5年、反復打磨、前后易稿20余次仍不多見(jiàn)，幾乎每一個(gè)字都被改動(dòng)過(guò)
觸發(fā)公務(wù)員法起草的第一根弦，是2000年6月中央批準印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》�！毒V要》明確提出，要抓緊研究制定公務(wù)員法，逐步健全黨政機關(guān)干部人事管理的法規體系。
按照中央領(lǐng)導同志指示精神，有關(guān)部門(mén)立即行動(dòng)，于2001年初成立了公務(wù)員法起草工作領(lǐng)導小組；一個(gè)月后，起草小組的班子正式搭建，具體承擔調研、文稿和草案起草。
起草小組首先就公務(wù)員法涉及的有關(guān)重要問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調研，對公務(wù)員范圍的確定、公務(wù)員職級與工資的關(guān)系等問(wèn)題以及立法計劃提出了初步意見(jiàn)。
2002年初，起草小組開(kāi)始研究公務(wù)員法的體例結構、具體內容以及草案條文�！斑@部法律的重要性、特殊性、敏感性，讓每一位起草人員都備感壓力和責任�！逼鸩菪〗M有關(guān)負責人回憶。
同年3月，起草小組邀請中央有關(guān)部門(mén)、全國人大、國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方組織人事部門(mén)及部分專(zhuān)家學(xué)者，對起草公務(wù)員法遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題深入研討。5月下旬，起草小組赴瑞士、英國、法國考察公務(wù)員制度。7月初，起草小組用一個(gè)月時(shí)間拿出了草案第一稿。
“接下來(lái)的工作自然是‘批’這個(gè)‘靶子’�！逼鸩菪〗M有關(guān)負責人介紹，“從第一稿到現在，幾乎原來(lái)草案中的每一個(gè)字都被改動(dòng)過(guò)�！�
起草小組辦公室的燈常常通宵亮著(zhù)，草案試擬稿一遍比一遍豐富，一遍比一遍合理。
2002年11月，黨的十六大提出：“改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度�！边@對公務(wù)員法起草提出了新的要求。
嘗試各種方案，多方征求意見(jiàn)，從2003年開(kāi)始，起草小組提速起草進(jìn)程，將主要精力集中到一些重點(diǎn)問(wèn)題的把握和完善上，公務(wù)員法起草步入攻堅時(shí)期，草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。
2004年2月6日，全國人大內司委召開(kāi)全體會(huì )議，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了起草小組的專(zhuān)題匯報，并對草案第十二稿提出了意見(jiàn)和建議。3月9日，公務(wù)員法草案正式以人事部名義上報國務(wù)院。
11月26日，溫家寶總理主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論公務(wù)員法草案并原則通過(guò)。12月15日，國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )審議�！斑@標志著(zhù)公務(wù)員法制定工作進(jìn)入到了實(shí)質(zhì)性階段�！比珖舜髢人疚瘑T、國家行政學(xué)院應松年教授說(shuō)。
12月25日，十屆全國人大常委會(huì )第十三次會(huì )議首次審議了公務(wù)員法草案。在分組審議中，86名常委會(huì )組成人員踴躍發(fā)言。大家普遍認為，制定公務(wù)員法適時(shí)而且必要，條件基本成熟，建議盡快審議出臺。常委會(huì )有關(guān)機構根據審議意見(jiàn)、座談會(huì )意見(jiàn)以及書(shū)面征求到的意見(jiàn)，對公務(wù)員法草案再作修改，并形成修改稿，提交到十屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議，進(jìn)行“二讀”(第二次審議)。
“嚴格意義上說(shuō)，公務(wù)員法草案根本不止20多稿，自上報國務(wù)院后，經(jīng)國務(wù)院法制辦、全國人大有關(guān)部門(mén)反復修改，已沒(méi)法統計究竟經(jīng)歷了多少稿了�！比珖舜蟪Ｎ瘯�(huì )法工委副主任李飛表示，“這部重要法律‘二讀’便能通過(guò)出臺，足可說(shuō)明法律起草修改工作的審慎和水平�！�
彰顯科學(xué)民主
公務(wù)員法的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍。圍繞公務(wù)員法，24個(gè)配套法規正在抓緊起草
黨中央、國務(wù)院自始至終十分關(guān)心公務(wù)員法的起草工作�！包h中央、國務(wù)院領(lǐng)導同志要求我們一定要充分發(fā)揚民主，使法律制定得科學(xué)、合理，這為我們起草法律指明了方向�！逼鸩菪〗M有關(guān)負責人對此深有體會(huì )。
“學(xué)者的意見(jiàn)受到了充分尊重，不管是贊成還是反對，他們都認真聽(tīng)取，很多意見(jiàn)被吸納進(jìn)草案，即使未能入內，也會(huì )給一個(gè)明確反饋，說(shuō)明理由�！彼问烂鞅硎�，這種科學(xué)、民主的態(tài)度令人感奮。
科學(xué)、民主的態(tài)度同樣體現在起草過(guò)程中的案頭準備工作中。除開(kāi)培訓班、基層調研、出國考察外，起草小組還專(zhuān)門(mén)組織人員翻譯出德國、日本、英國等15個(gè)國家的公務(wù)員法，進(jìn)行系統比較研究�！斑@樣做的目的就是力爭讓草案在具有中國特色的同時(shí)，盡量吸收國際先進(jìn)的立法理念和思想�！睉赡陱娬{。
隨著(zhù)草案第一稿“出世”，一系列的專(zhuān)題座談會(huì )、討論會(huì )便再也沒(méi)有間斷過(guò)。請看起草小組2002年的大事記：
——7月，邀請中央和國家機關(guān)有關(guān)單位的同志就公務(wù)員分類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題座談，聽(tīng)取最高人民法院、最高人民檢察院以及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)等10多家單位的意見(jiàn)。
——9月，分別召開(kāi)武漢會(huì )議、青島會(huì )議、石家莊會(huì )議，就草案第五稿征求部分省區市組織人事部門(mén)的意見(jiàn)。
——10月，就有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)征求了勞動(dòng)和社會(huì )保障部、人事部公務(wù)員管理司和工資福利與離退休司的意見(jiàn)。
——11月，邀請全國人大、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院和中央統戰部等9個(gè)單位研討起草中的有關(guān)問(wèn)題。
……
起草小組有關(guān)負責人回憶，幾年間記不清進(jìn)行了多少次研討，“常常會(huì )為一個(gè)問(wèn)題爭論得面紅耳赤，但每一次討論的結果最后都會(huì )集中歸納，作為起草下一稿的主攻方向�！�
就草案中爭議較多的“公務(wù)員范圍”、“退休年齡”、“職務(wù)級別”、“公務(wù)員錄用考試與司法考試的銜接”等問(wèn)題，起草小組幾經(jīng)反復，不厭其煩，一次又一次征求各方意見(jiàn)。
公務(wù)員法立法啟動(dòng)雖遲，但“二讀”就通過(guò)顯得異常順利，各有關(guān)部門(mén)之間的鼎立協(xié)作功不可沒(méi)。
在草案第十二稿上報國務(wù)院后，國務(wù)院法制辦與全國人大相關(guān)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )密切配合，為草案的日臻完善加速助力：2004年5月，人大內司委給國務(wù)院法制辦復函，提出《關(guān)于公務(wù)員立法的幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議》；隨即，國務(wù)院法制辦邀請人大內司委、常委會(huì )法工委與起草小組就公務(wù)員范圍等問(wèn)題協(xié)商溝通；11月，人大內司委向國務(wù)院法制辦和起草小組介紹對公務(wù)員法草案的修改意見(jiàn)……
“作為中國政治制度的重要組成部分，公務(wù)員制度建設的最新成果，公務(wù)員法的頒布，不僅填補了立法空白，更重要的是使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍�！睉赡赀@樣評價(jià)公務(wù)員法出臺的意義。
“應該看到，公務(wù)員法只能對公務(wù)員管理的基本制度、基本原則作出規定，一些具體的制度規范還需要大量細化的配套法規加以完善�！逼鸩菪〗M有關(guān)負責人表示，公務(wù)員法的出臺只是中國公務(wù)員制度建設的一個(gè)重要里程碑，后續任務(wù)依然繁重。
最新消息稱(chēng)，圍繞公務(wù)員法，有關(guān)部門(mén)已初步確定研究制定24個(gè)第二層次的配套法規。目前，中組部、人事部等部門(mén)正在著(zhù)手抓緊起草。
(稿件來(lái)源：《人民日報》，作者：盛若蔚)
