出臺司法解釋的背景
記者：最高人民法院在2005年6月22日正式公布了《關(guān)于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)，請您談?wù)劄槭裁匆雠_這一《解釋》。
答：隨著(zhù)我國房地產(chǎn)各項制度改革的推進(jìn)，房地產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，但由于我國的物權法體系不完善，市場(chǎng)管理機制不健全，房地產(chǎn)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)、交易行為很不規范，嚴重阻礙了我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施10年來(lái)，人民法院受理的房地產(chǎn)糾紛案件逐年增加，由于相關(guān)法律規定比較原則，人民法院在處理此類(lèi)糾紛中也遇到了許多具體適用法律的問(wèn)題。為了指導各級人民法院公正及時(shí)地處理房地產(chǎn)糾紛案件，規范房地產(chǎn)市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，以《城市房地產(chǎn)管理法》的施行為界，人民法院在審理房地產(chǎn)糾紛案件適用法律上有不同的做法。
針對《城市房地產(chǎn)管理法》施行前房地產(chǎn)市場(chǎng)出現的國有土地使用權出讓、轉讓、投資合作建房等問(wèn)題，最高人民法院于1995年12月27日曾出臺了《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)案件若干問(wèn)題的解答》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解答》)，考慮到當時(shí)的實(shí)際情況，《解答》對因欠缺法定條件進(jìn)行土地使用權出讓、轉讓、合作建房等行為作出補救性規定，即將違法行為補辦合法手續的時(shí)間放寬至一審訴訟期間，避免了大量無(wú)效合同的出現。
《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后，盡管隨之出臺了不少的行政法規和政策性規定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為也較以往有了很大改觀(guān)，但伴隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟結構的調整加快和土地制度改革的深化，我國現行的不動(dòng)產(chǎn)立法已不能完全適應房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，再加上房地產(chǎn)市場(chǎng)機制不健全，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體借機違法開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，導致房地產(chǎn)糾紛案件不斷增加，新問(wèn)題、新情況層出不窮，人民法院在審理此類(lèi)糾紛時(shí)遇到適用法律的難題。
為此，我院從2002年開(kāi)始著(zhù)手起草關(guān)于如何處理《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后的房地產(chǎn)糾紛的司法解釋。期間，起草小組奔赴全國各地進(jìn)行調研收集情況，召開(kāi)座談會(huì )廣泛征求各級法院、全國人大法工委、國家土地資源部、建設部、北京市房地產(chǎn)管理局、專(zhuān)家學(xué)者、律師、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、北京市消費者協(xié)會(huì )等各方面意見(jiàn)，并通過(guò)人民法院報和中國法院網(wǎng)公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)，收集問(wèn)題。
在反復研究討論的基礎上，經(jīng)最高法院審判委員會(huì )第1267次會(huì )議研究通過(guò)，于2003年4月28日公布了《關(guān)于審理商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，已于2003年6月1日開(kāi)始實(shí)施。隨后，《關(guān)于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》也經(jīng)最高法院審委會(huì )第1334次會(huì )議討論通過(guò)并于今天予以公布，2005年8月1日起施行。
集體土地和農用土地不適用《解釋》
記者：《解釋》調整涉及的土地使用權范圍是否包括所有的土地使用權。
答：《土地管理法》第2條規定，我國實(shí)行土地全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，全民所有即國家所有。與土地所有制相對應，我國目前土地使用權也可分國有土地使用權和集體土地使用權兩類(lèi)。根據《城市房地產(chǎn)管理法》的規定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是指在依法取得的國有土地使用權的土地上進(jìn)行基礎設施、房屋建設的行為，由此決定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所需要的土地僅限于國有土地，而非集體土地；城市規劃區內的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓�！锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_規定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。因此，本《解釋》調整的范圍只限于涉及國有土地使用權的合同糾紛案件，不包括集體所有土地，這在《解釋》的名稱(chēng)中已作出明確界定。
按照《土地管理法》確立的土地用途管制制度和基本農田保護制度，我國土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地。在國有土地上，對于按照土地利用總體規劃劃入基本農田保護區的農用地要嚴格管理，因房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設需要使用國有建設用地的，可通過(guò)出讓或者劃撥的方式取得；涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。因此，本《解釋》調整的國有土地范圍為國有建設用地，不包括國有農用地。
不輕易確認合同無(wú)效
記者：《解釋》在對合同效力的認定上，是如何體現促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展和維護穩定的土地交易秩序這一目標的。
答：合同效力的認定不僅關(guān)系著(zhù)土地交易關(guān)系的穩定和當事人合法權益的保護，而且關(guān)系到房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展。因此，《解釋》根據《合同法》的規定，結合社會(huì )現狀和審判實(shí)際，在對欠缺生效條件合同的效力認定處理上，采取了補救性的措施，即當事人只要在向人民法院起訴前，符合法律、行政法規規定的條件，不存在《合同法》第52條規定的無(wú)效情形，就應當認定合同有效，盡量尊重當事人雙方的意思表示，不輕易確認合同無(wú)效，以促進(jìn)合同加速履行和社會(huì )資源的有效利用。
這在《解釋》的第2條、第3條、第9條、第11條、第12條、第13條、第15條、第16條均有體現。同時(shí)，對當事人訂立的隱藏真意的合同，我們按照合同約定的實(shí)質(zhì)內容，作出符合當事人真實(shí)意思表示的認定,而不是簡(jiǎn)單地認定合同無(wú)效。此外，在合同的解除上，《解釋》嚴格當事人行使解除權的條件，只有在出現根本違約，合同目的無(wú)法實(shí)現的情況下，當事人請求解除的才予以支持。這樣，人民法院在適用法律過(guò)程中既能維護法律的嚴肅性，又能維護合同交易關(guān)系的穩定性，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展。
《解釋》實(shí)施后開(kāi)發(fā)區管委會(huì )訂立的出讓合同無(wú)效
記者：《解釋》對當前國務(wù)院開(kāi)展的土地市場(chǎng)整治工作中有關(guān)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )自行出讓土地的問(wèn)題是如何認定和處理的。
答：根據《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規定，土地使用權出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門(mén)，其他部門(mén)無(wú)權出讓。但由于以往土地市場(chǎng)管理不規范，特別是對各類(lèi)開(kāi)發(fā)區內的土地管理缺乏有效措施，導致了一些開(kāi)發(fā)區的國有土地出讓、轉讓呈現無(wú)序狀態(tài)，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )擅自出讓土地的情況較為嚴重，引發(fā)了大量的合同糾紛。
針對上述情況，目前國務(wù)院已經(jīng)對全國土地市場(chǎng)部署開(kāi)展治理整頓工作，其中開(kāi)發(fā)區即為整治的重點(diǎn)。為配合國務(wù)院此項工作，我們在制定司法解釋時(shí)，堅持既要依法規范土地出讓行為，同時(shí)也要考慮我國實(shí)際情況，盡量維護土地市場(chǎng)現有秩序的穩定。
為此，在綜合相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎上，《解釋》對開(kāi)發(fā)區管委會(huì )訂立的土地使用權合同效力認定作出區別對待的規定。首先，為配合國務(wù)院開(kāi)展的土地市場(chǎng)整治工作，加大促進(jìn)國土管理部門(mén)對土地市場(chǎng)的管理力度，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開(kāi)發(fā)區管委會(huì )與受讓人訂立的土地使用權出讓合同按無(wú)效處理，對今后土地出讓行為可以給予有效規范。
其次，考慮到我國目前實(shí)際情況，對開(kāi)發(fā)區管委會(huì )遺留下的為數不少的出讓土地問(wèn)題，仍采取一定的補救手段，即在起訴前經(jīng)過(guò)市、縣人民政府土地管理部門(mén)追認的，可以認定有效，同時(shí)為防止追認手段的濫用，有效規范今后的土地出讓行為，對追認的范圍限定在本《解釋》實(shí)施之前的情況�！督忉尅穼�(shí)施以后，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )再行訂立的土地使用權出讓合同一律按照無(wú)效處理。通過(guò)寬嚴相濟的規定，對此類(lèi)糾紛給予合理解決。
《解釋》的出臺有利于和諧社會(huì )的構建
記者：最后請您談?wù)勚贫ㄟ@個(gè)司法解釋的意義。
答：第一、《解釋》的公布實(shí)施，有利于推動(dòng)我國房地產(chǎn)市場(chǎng)各項制度的改革和土地交易市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。
房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個(gè)重要支柱產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和綜合國力的增強，其發(fā)展更將會(huì )帶動(dòng)50多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并促進(jìn)旅游、金融、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為增加財政收入，推動(dòng)城市經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)基礎和前提條件。
我國房地產(chǎn)各項制度改革的深化，客觀(guān)上必然要求建立一個(gè)功能完善，穩定有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的建立又依賴(lài)土地市場(chǎng)和商品房市場(chǎng)的完美結合。土地作為社會(huì )發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，歷來(lái)是我國一個(gè)十分重要的問(wèn)題，它涉及眾多領(lǐng)域，關(guān)系到國民經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會(huì )主義和諧社會(huì )的構建以及國家、集體、個(gè)人的根本利益。
自1988年城市國有土地開(kāi)始實(shí)行有償、有期限使用制度以來(lái)，我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系得以建立并迅猛發(fā)展，國家財政收入借此也快速增長(cháng)。但土地的有限性和不可再生性，決定了必須建立一個(gè)高效有序運行的土地市場(chǎng)，以保障土地利用效益的最大化。
但由于我國房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于發(fā)育階段，市場(chǎng)功能還不健全，市場(chǎng)交易行為也不規范，引發(fā)了許多糾紛，影響了社會(huì )的穩定，阻礙了我國房地產(chǎn)各項制度改革的進(jìn)程。在現行立法尚不完善的情況下，《解釋》的出臺對規范我國房地產(chǎn)一級市場(chǎng)、二級市場(chǎng)乃至三級市場(chǎng)(即商品房交易市場(chǎng))的土地交易行為，維護房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟誠信體系的建立和房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，都將產(chǎn)生積極的影響。
第二、《解釋》的公布實(shí)施，有利于保護房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體和廣大人民群眾的合法權益。
房地產(chǎn)業(yè)作為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展需要一個(gè)良好的市場(chǎng)誠信氛圍和法律環(huán)境，《解釋》通過(guò)對土地一級市場(chǎng)和二級市場(chǎng)存在的各類(lèi)糾紛予以公平、及時(shí)的解決，有力地維護了房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的利益。房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展不僅可以促進(jìn)國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)。
房地產(chǎn)業(yè)在為推動(dòng)城市基礎設施建設提供物質(zhì)基礎和前提條件的同時(shí)，更有利于逐步改善城市居民的居住條件。據相關(guān)資料表明，隨著(zhù)城鎮居民住房的商品化和市場(chǎng)化，目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設的商品房近90%由個(gè)人購買(mǎi)，而商品房的開(kāi)發(fā)建設與土地市場(chǎng)具有直接的關(guān)系。因此，《解釋》在對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體依法保護的同時(shí)，也充分保護了廣大人民群眾的合法權益，也是人民法院落實(shí)執行“司法為民“要求的具體體現。
第三、《解釋》的公布實(shí)施，有利于法制的統一和社會(huì )主義和諧社會(huì )的構建。
房地產(chǎn)作為不動(dòng)產(chǎn)，屬于民事財產(chǎn)權的范疇，應由物權法進(jìn)行調整�，F行的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》作為行政性法律，主要是從行政管理的角度對房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為加以規定。
由于目前我國還沒(méi)有完善的不動(dòng)產(chǎn)法律，物權法也尚未出臺，因此，人民法院在處理法律關(guān)系復雜的房地產(chǎn)糾紛案件時(shí)缺乏具體明確的法律依據，適用法律不統一。這不僅不利于平等保護當事人的合法權益，也不符合法制統一原則的要求。
《解釋》的制定出臺，為人民法院正確、及時(shí)處理房地產(chǎn)糾紛案件，維護房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，公平保護當事人合法權益提供了有力的法律武器。這不僅有利于實(shí)現人民法院公正與效率的工作主題，也有利于保障我國法制的統一，而且更有利于促進(jìn)經(jīng)濟與社會(huì )全面發(fā)展和社會(huì )主義和諧社會(huì )的構建。
【來(lái)源：人民法院報】
