——2005年6月28日在第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十六次會(huì )議上
審計署審計長(cháng)李金華
委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)、各位委員：
我受?chē)鴦?wù)院委托，向全國人大常委會(huì )報告2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，審計署對2004年度中央預算執行和其他財政收支進(jìn)行了審計。按照黨的十六大、十六屆三中、四中全會(huì )精神和中央關(guān)于經(jīng)濟工作的部署，今年的預算執行審計緊緊圍繞貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)、加強宏觀(guān)調控、推進(jìn)依法行政、維護群眾利益、促進(jìn)提高財政資金使用效益開(kāi)展工作，注意查處財政財務(wù)管理中存在的一些不嚴格、不規范、不合法，影響改革和經(jīng)濟發(fā)展的突出問(wèn)題。主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況，國家發(fā)改委及中央其他部門(mén)預算執行情況，水利、環(huán)保、科技等專(zhuān)項資金管理使用情況，部分高校和醫院財務(wù)收支情況，金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)負債損益情況，以及10戶(hù)中央企業(yè)原領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任履行情況。
2004年，國務(wù)院及其各部門(mén)認真貫徹中央確定的各項方針政策，落實(shí)全國人大提出的要求，堅持樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，加強和改善宏觀(guān)調控，實(shí)施穩健的財政政策和貨幣政策，有效地促進(jìn)了國民經(jīng)濟快速協(xié)調健康發(fā)展。國務(wù)院各部門(mén)認真貫徹依法行政的各項部署，按照依法理財的要求，完善規章制度，增強自我約束，預算和財務(wù)管理水平不斷提高。去年中央預算執行和其他財政收支審計發(fā)現問(wèn)題的整改情況是歷年來(lái)最好的。國務(wù)院高度重視，溫家寶總理多次強調有關(guān)部門(mén)單位和地方政府要認真整改，給全國人大和人民群眾一個(gè)認真負責、實(shí)事求是的答復。國務(wù)院先后兩次向全國人大常委會(huì )報告了整改落實(shí)情況。除國家體育總局動(dòng)用中國奧委會(huì )資金尚未落實(shí)整改外，其他部門(mén)和地方政府根據國務(wù)院的要求，認真糾正違規行為，追究有關(guān)人員責任，并注意強化管理，堵塞漏洞，取得了明顯成效。據統計，截止2005年3月底，已上繳財政各項資金233.58億元，滯留、閑置的財政資金已按規定下?lián)?41.05億元，已調整有關(guān)會(huì )計賬目77.54億元，各類(lèi)被擠占挪用的資金已收回7.03億元，已挽回經(jīng)濟損失2.88億元，各級政府、有關(guān)主管部門(mén)和被審計單位根據審計意見(jiàn)完善各項制度規定87項，向司法機關(guān)和紀檢、監察部門(mén)移送各類(lèi)案件線(xiàn)索222起，已有762人(次)受到黨紀政紀處分或被移送司法機關(guān)處理。但徹底解決財經(jīng)管理中存在的問(wèn)題還需要一個(gè)比較長(cháng)的過(guò)程，需要各方面的共同努力。這次審計發(fā)現中央預算執行和其他財政收支中仍存在一些問(wèn)題。
一、中央預算管理中存在的主要問(wèn)題
審計結果表明，2004年度中央預算管理總的情況是好的，但仍存在一些問(wèn)題，主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規范等方面。
(一)中央部門(mén)人均基本支出水平差距較大�；局С霭ㄈ藛T支出和日常公用支出。各部門(mén)由于職責、任務(wù)及工作量不同，基本支出水平客觀(guān)上存在一定差異，但這種差異應控制在合理的范圍內。目前，雖然財政部對部分部門(mén)的部分項目實(shí)行了定員定額管理，但歷史原因形成的部門(mén)之間占有資源的不平衡，導致基本支出水平出現了不合理差異。據對45個(gè)中央部門(mén)2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。財政部要采取切實(shí)措施，逐年加以解決。
(二)人民銀行、國家廣電總局的收支未完全納入中央預算。目前，財政部對人民銀行的預算管理采取核定基本支出、項目支出、其他支出指標，由其在收入中直接坐支的辦法，導致人民銀行的財務(wù)收支均未在中央預算收支中體現，且人均基本支出水平過(guò)高，既影響中央預算的完整，也不利于人大、政府的監督和管理。
目前，財政部對國家廣電總局所屬的中央電視臺、中央人民廣播電臺實(shí)行預算包干的辦法，其廣告收入作為事業(yè)收入，免繳所得稅，并分別按13%和10%的比例上繳廣電總局。這種做法不利于加強財政預算管理。
對以上問(wèn)題，財政部應采取措施，盡快加以規范。
(三)有的中央本級支出預算與補助地方支出預算劃轉不規范。2004年，財政部在預算執行中將中央本級支出預算99.47億元劃轉為補助地方支出，將補助地方支出預算26.67億元劃轉為中央本級支出。出現這種情況，既有某些政策規定與預算管理制度不相符合的原因，也與年初預算未能細化到部門(mén)和項目有關(guān)。財政部應通過(guò)進(jìn)一步細化預算等辦法加以解決。
(四)未完全將公有住房出售收入統籌用于職工住房補貼。2004年，財政部在中央和國家機關(guān)公有住房出售收入結存資金達82.1億元的情況下，在預算內安排中央部門(mén)單位住房補貼支出30億元，不符合國家關(guān)于向職工發(fā)放購房補貼，應首先使用本單位公有住房出售收入等形成的住房基金的規定。財政部應會(huì )同有關(guān)部門(mén)完善政策，改進(jìn)分配方法。
(五)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農民增加收入若干政策的意見(jiàn)》要求在2004年開(kāi)始實(shí)施的“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動(dòng)物防疫體系工程”，國家發(fā)改委在年底才下達國債投資計劃。
抽查了國家發(fā)改委等部門(mén)2003年至2004年下達的縣際和農村公路改造工程，發(fā)現安徽、陜西、貴州、河南、廣東、四川、江西、山西、新疆9省124個(gè)項目，以縣際和農村公路改造、扶貧公路、旅游公路等多種名義重復申報，或多報建設規模等，獲取中央補助資金13.2億元。國家發(fā)改委要結合推進(jìn)投資體制改革，逐步加以解決和改進(jìn)。
(六)有的基本建設項目安排不完全符合相關(guān)政策目標的要求。2004年國家發(fā)改委在“中西部地區基層司法所”4億元投資中，對非中西部省份安排299個(gè)項目2 048萬(wàn)元。對以上問(wèn)題，國家發(fā)改委要認真總結經(jīng)驗教訓，把相關(guān)工作做得更扎實(shí)、細致。
(七)2004年，國家發(fā)改委在安排中央預算內投資304.5億元時(shí)直接預留74.8億元。在審批下達的229.7億元中，含有可研報告尚未批復和“打捆”項目40.3億元、4個(gè)部門(mén)未細化的投資15.1億元，實(shí)際年初落實(shí)到項目的資金雖有提高，但還未達到75%的要求。另外，在安排國債投資1 480億元時(shí)，有38%的國債投資直到第四季度才下達計劃，造成13%的國債資金財政部第二年才下?lián)堋?/p>
(八)2003年8月和2004年4月，國家發(fā)改委批準國家糧食局科學(xué)研究院科研樓項目立項、初步設計，其中包括所屬?lài)彝顿Y項目評審中心辦公用房2896平方米，安排中央基本建設預算資金6 000萬(wàn)元。
從審計情況看，中央預算管理中存在上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有長(cháng)期積累形成的體制機制方面的根源，也有管理不到位、制度不落實(shí)等方面的因素。雖然近年來(lái)積極推進(jìn)財政管理體制改革和投資體制改革，并取得了顯著(zhù)成效，但科學(xué)規范的財政管理和投資管理機制尚未建立起來(lái)，預算分配還缺乏科學(xué)的標準，事責不清，透明度不高的問(wèn)題仍然存在，部分資源配置和項目管理還缺乏公平和效率。這些問(wèn)題需要通過(guò)不斷深化改革、加強管理，逐步加以解決。
二、中央部門(mén)預算執行中存在的主要問(wèn)題
審計38個(gè)中央部門(mén)2004年度預算執行情況，查出的主要問(wèn)題是虛報多領(lǐng)預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和“小金庫”以及部分資金使用效益不高等。這次審計查出各類(lèi)違規問(wèn)題金額90.6億元，占審計資金總額的6%。這些問(wèn)題，有些是部門(mén)自身存在的，有些是下屬單位的。
(一)12個(gè)部門(mén)存在預算編報不真實(shí)的問(wèn)題。一些部門(mén)的下屬單位通過(guò)多報人員、虛列項目、重復申報、隨意調高預算標準、夾帶非預算撥款單位等方式，虛報多領(lǐng)預算資金4.91億元。
(二)26個(gè)部門(mén)違規轉移挪用財政性資金10.75億元。14個(gè)部門(mén)向下屬單位或相關(guān)單位轉移財政性資金9.35億元，其中有些資金被用于不符合規定范圍的財務(wù)支出。如2003年至2004年，國家體育總局決定，由體育彩票管理中心向所辦的兩家公司支付體育彩票發(fā)行費，用于彩票印制、發(fā)行，但支付的發(fā)行費超過(guò)實(shí)際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。經(jīng)體育總局批準，兩公司已支出1.3億元購買(mǎi)綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各省(區、市)體育局等投資單位分配2003年現金股利3 750萬(wàn)元；另提取個(gè)人獎酬金1.31億元。在彩票印制過(guò)程中，體育彩票管理中心負責人還弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專(zhuān)用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權的私營(yíng)企業(yè)，人為增加環(huán)節，轉手高價(jià)采購，致使彩票發(fā)行費在2003年2月至2005年1月流失2 341萬(wàn)元。
此外，還有19個(gè)部門(mén)或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設置賬外賬、“小金庫”共3.5億元，主要用于發(fā)放福利補貼及其他不合理開(kāi)支。
(三)31個(gè)部門(mén)擠占具有專(zhuān)項用途的資金21.42億元，主要用于對外投資、彌補經(jīng)費不足和發(fā)放福利等。
(四)3個(gè)部門(mén)違反規定擅自建設辦公樓和培訓中心。2002年，國土資源部未報經(jīng)國務(wù)院批準，自行立項建設投資規模2.4億元(全部為自籌資金)的航遙大廈，目前已完成投資6 760萬(wàn)元。2003年，民航總局所屬空中交通管理局為回避審批，假借所辦公司的名義，挪用資金2.1億元購買(mǎi)位于北京市朝陽(yáng)區的銀通大廈，然后又以年租金1 350萬(wàn)元向該公司“租賃”此大廈作為辦公樓。2003年至2004年，國家旅游局采取化整為零的辦法，在河北涿州違規建設旅游管理干部學(xué)院分院和后勤基地，占地168畝、投資規模5 600萬(wàn)元。
(五)有些部門(mén)年初預算未全部落實(shí)到具體項目，造成資金滯留閑置，影響使用效益。2004年3月，科技部在部門(mén)預算中安排科技專(zhuān)項資金76億元，年初落實(shí)到具體單位和項目的僅18億元，占24%；12月25日以后撥付的資金達19億元。截止2004年底，11個(gè)部門(mén)單位累計滯留閑置財政資金137億元。
(六)截止2004年8月，國家物資儲備局尚有1994年以前累計借出的各類(lèi)儲備物資14億多元未收回，部分已經(jīng)損失。截止2004年末，國家累計撥付中藥材儲備資金2.66億元中，有2.27億元基本形成損失或被擠占挪用。
根據全國人大常委會(huì )和國務(wù)院的要求，審計署還對21個(gè)部門(mén)2004年度決算(草案)進(jìn)行了審計�？偟目�，各部門(mén)決算(草案)基本反映了當年預算收支活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展狀況，但有些部門(mén)仍存在編報不夠真實(shí)、規范的問(wèn)題，主要是隱匿收入和結余、漏計少計資產(chǎn)、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。對這些問(wèn)題，審計長(cháng)將簽署意見(jiàn)，要求予以糾正。
從今年部門(mén)預算執行審計情況看，以往存在的許多問(wèn)題雖然得到糾正和改進(jìn)，但仍存在一些不容忽視的問(wèn)題，有些手段更加隱蔽，有的部門(mén)利用職權通過(guò)下屬單位或相關(guān)單位掩蓋違法違規事實(shí)。這些現象反映出，部門(mén)預算管理還不夠嚴格、規范，有些單位領(lǐng)導依法行政意識不強，財經(jīng)法紀觀(guān)念比較淡薄，對財政財務(wù)管理不夠重視，不夠嚴格；部門(mén)權力還沒(méi)有得到有效制約，制度和管理上還存在一些漏洞，使少數單位和個(gè)人得以利用資金分配和管理權力，謀取不正當利益；責任追究制度還沒(méi)有完全落實(shí)，對已發(fā)現的問(wèn)題有的整改不徹底，有些問(wèn)題沒(méi)有從管理上和制度上研究解決，應引起高度重視。
三、專(zhuān)項審計和審計調查發(fā)現的主要問(wèn)題
2004年，圍繞加強宏觀(guān)調控，維護群眾根本利益，提高財政資金使用效益，審計署統一組織對部分高校和醫院財務(wù)收支、科技經(jīng)費、水利建設資金、重點(diǎn)流域水污染防治資金、退牧還草項目、縣鄉公路改造工程以及糧食風(fēng)險基金、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)補助資金進(jìn)行了專(zhuān)項審計和審計調查。發(fā)現的主要問(wèn)題是：有些資金管理不嚴，使用不合規，影響相關(guān)政策目標的實(shí)現；有的項目進(jìn)展緩慢，資金使用效益不高；有些方面政策落實(shí)不到位，損害群眾切身利益的問(wèn)題依然存在。
(一)審計和調查18所中央部屬高校2003年度財務(wù)收支情況表明，近年來(lái)教育部等部門(mén)及各高校認真貫徹教育法，不斷加大教育投入，推進(jìn)高校改革，高等教育呈現出快速發(fā)展的勢頭。但違規和不規范收費仍然存在，基本建設負債增長(cháng)較快，有些院校財務(wù)管理比較混亂。2003年這18所高校收取未經(jīng)批準的進(jìn)修費、MBA學(xué)費等64 427萬(wàn)元，國家明令禁止的費用6 010萬(wàn)元，自行設立輔修費、旁聽(tīng)費等7 351萬(wàn)元，超標準、超范圍收費的學(xué)費、住宿費等5 219萬(wàn)元，強制收取服務(wù)性、代辦性收費3 284萬(wàn)元，重修費、專(zhuān)升本學(xué)費等554萬(wàn)元，共計8.68億元，比上年增長(cháng)32%，占當年全部收費的14.5%。從審計情況分析，部分高校在招生入學(xué)這一環(huán)節中違規和不規范收費的現象尤為嚴重。
不少高校大規模進(jìn)行基本建設，造成債務(wù)負擔沉重。截止2003年末，18所高校債務(wù)總額72.75億元，比2002年增長(cháng)45%。其中基本建設形成的債務(wù)占82%。
審計還發(fā)現14所高校未將科研收入、收費、投資收益等6.16億元作為收入管理，有的甚至滯留在所屬單位坐收坐支。有些科研課題經(jīng)費管理不規范，截止2003年末，13所高校有17397個(gè)科研課題已結題但未按規定結賬，結存資金3.69億元仍分散滯留在已結題項目，未發(fā)揮效益。部分校辦企業(yè)管理不嚴，違法違規問(wèn)題較為嚴重。如清華大學(xué)所屬北京清華陽(yáng)光能源開(kāi)發(fā)有限責任公司原總經(jīng)理在1995年至2003年3月間，授意公司財務(wù)人員隱瞞銷(xiāo)售收入，私設“小金庫”2 138萬(wàn)元，并以發(fā)放獎金、對外投資和支付合作方紅利等名義支取大量現金。
(二)審計和調查衛生部及北京市所屬10家醫院2003年度財務(wù)收支及相關(guān)藥品、醫療器械購銷(xiāo)情況表明，各醫院努力克服“非典”疫情帶來(lái)的影響，積極改善財務(wù)狀況，基本保證了醫療事業(yè)發(fā)展的需要，但群眾看病貴的問(wèn)題尚未得到妥善解決。這10家醫院2003年平均每門(mén)診人次收費307元，比上年增長(cháng)8.8%；每病床日平均收費1 006元，增長(cháng)10.9%。造成這一問(wèn)題的主要原因：
一是一些醫藥生產(chǎn)企業(yè)虛報成本，造成一些藥價(jià)虛高。按現行規定，政府定價(jià)藥品的零售價(jià)由有關(guān)部門(mén)以生產(chǎn)企業(yè)申報的成本為基礎，按規定比率加價(jià)核定。但隨機抽查5家藥廠(chǎng)的46種藥品，有34種制造成本申報不實(shí)，平均虛報1倍多。隨機抽查10家醫院2003年銷(xiāo)售給患者的105種藥品發(fā)現，因企業(yè)虛報其中一些藥品的生產(chǎn)成本導致患者多負擔1 052萬(wàn)元，占醫院實(shí)際收費3 744萬(wàn)元的28%。
二是醫藥流通環(huán)節層層加價(jià)，牟取暴利。抽查6類(lèi)35種進(jìn)口一次性醫療器械，最終賣(mài)給醫院的價(jià)格平均為報關(guān)價(jià)的3.34倍。例如用于心臟手術(shù)的某規格球囊，報關(guān)價(jià)為每個(gè)496元，一級代理商批發(fā)給二級代理商時(shí)達到3 600元，二級代理商再轉手賣(mài)給醫院時(shí)驟升到7 000元，兩次倒手加價(jià)13倍多。
三是醫院采購中收取折扣、回扣現象比較普遍，直接或間接加重患者負擔。據查，2001年以來(lái)10家醫院收取藥品和醫療器械廠(chǎng)商等支付的各類(lèi)折扣、回扣等約3億元。由于醫院未將這部分資金用以抵消藥品和醫療器械售價(jià)，而是大部分作為醫院盈利或用于購置設備等支出，最終還是增加了患者的負擔。除醫院外，有關(guān)個(gè)人索取和收受回扣的現象也屢禁不止。
四是有些醫院違規收費，增加了群眾醫療費用負擔。審計抽查10家醫院2003年至2004年8月的部分醫療收費項目，發(fā)現違規向患者多收費1 127萬(wàn)元。其中，醫療檢查多收費825萬(wàn)元，藥品多收費302萬(wàn)元。
(三)審計科技部、中國科學(xué)院、國家自然科學(xué)基金委員會(huì )及45個(gè)下屬單位，并延伸審計其他9個(gè)科研單位的科技經(jīng)費管理使用情況表明，隨著(zhù)科技體制改革的不斷深化，國家財政加大了對科技的投入，科研機構整體實(shí)力得到增強，但科技經(jīng)費管理和使用方面還存在一些問(wèn)題。
一是轉移和擠占挪用科技經(jīng)費問(wèn)題較為突出。2個(gè)部門(mén)、45個(gè)科研單位轉移、擠占挪用科技經(jīng)費等6.69億元，主要用于基本建設、對外投資、人員經(jīng)費等。其中13個(gè)單位將3.27億元科技資金等違規出借、對外投資和投入股市，有的難以收回。1998年，科技部原中國生物工程開(kāi)發(fā)中心項目管理不規范，使用科研經(jīng)費800萬(wàn)元，與民營(yíng)企業(yè)共同開(kāi)辦公司，目前該公司已累計虧損1 760萬(wàn)元。
二是有些課題和項目預決算編制不真實(shí)，科研成本核算不規范。13個(gè)單位虛編課題預算等3.63億元；16個(gè)單位虛報課題和項目支出決算1.3億元；20個(gè)單位對已完成課題不按規定結轉結余經(jīng)費2.09億元。
(四)審計和調查水利部及長(cháng)江水利委員會(huì )等7個(gè)流域機構和湖南、湖北等15個(gè)省(區、市)水利建設資金管理使用情況，審計資金總額716.46億元，占同期全國水利建設總投資的77%；查出滯留資金35億元、其他違規金額近14億元，占審計資金總額的7%。審計情況表明，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，水利建設投入大幅增加，大江大河的防洪抗旱能力明顯增強。但部分項目建設效果較差，違規占地等侵害農民利益的問(wèn)題比較突出。
一是有三分之一的項目未按期建成，有些項目存在質(zhì)量隱患。審計抽查354個(gè)項目，其中有109個(gè)未按計劃建成；有21個(gè)存在嚴重質(zhì)量缺陷。山西省2003年應完工的20座病險水庫加固工程，因地方配套資金不到位，實(shí)際僅完成8座，而且其中7座未達到設計要求，難以實(shí)現防洪供水等預期目標。
二是部分水利建設資金被滯留、擠占挪用和損失浪費。審計發(fā)現，截止2003年底，水利部及7個(gè)流域機構滯留資金13.85億元，15個(gè)省級水利機構滯留資金22億元，兩項合計占當年水利建設資金總額的11%。黃河下游治理、懷洪新河續建工程等10個(gè)水利項目共結存閑置中央水利建設資金24億元，部分資金閑置長(cháng)達5年，投資效益難以發(fā)揮。1998年至2003年，陜西省財稅部門(mén)從籌集的水利基金中提取業(yè)務(wù)費1.22億元，占全省同期征收水利基金總額的10%，大多用于發(fā)放職工補貼、獎金。
三是違規征地、拖欠工程款和農民征地補償款問(wèn)題嚴重。審計抽查186個(gè)項目，有25個(gè)項目違規征地28.7萬(wàn)畝，有9個(gè)項目拖欠征地補償款和農民工工資3.71億元。一些工程向農民支付的土地補償、安置補助、地上附著(zhù)物和青苗補償費用等，明顯低于規定的標準。一些地方在工程建設中還違規讓農民無(wú)償投勞以抵頂地方政府應配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級資金全部到位，而市縣配套的1 070萬(wàn)元，全部讓農民無(wú)償出工抵頂。
(五)太湖、淮河、海河、遼河重點(diǎn)流域水污染防治資金審計情況�！笆濉逼陂g，國家為造福于民，加大了“三河一湖”水污染防治工作力度，共安排1460個(gè)項目，計劃總投資1 076億元。這次審計查出違規問(wèn)題金額23.68億元，占審計資金總額的6%。突出問(wèn)題是，一些地方水污染防治項目建設進(jìn)展緩慢，如無(wú)改進(jìn)將難以如期發(fā)揮效益。截止2003年底，審計的12個(gè)省(區、市)856個(gè)項目中有425個(gè)未開(kāi)工，占49%。河北、安徽、內蒙古、山西、吉林5省(區)的投資完成率均低于15%。12個(gè)省有15.66億元重點(diǎn)流域水污染防治資金被擠占挪用于其他工程、辦企業(yè)、出借或建房買(mǎi)車(chē)等，影響項目建設。抽查78個(gè)已建成的污水處理廠(chǎng)，有60個(gè)因配套建設滯后或運行資金不足，不能滿(mǎn)負荷運轉，污水處理能力閑置；有9個(gè)處理后的污水長(cháng)期不達標。
(六)16個(gè)省(區、市)縣際和農村公路改造工程審計調查情況�？h際和農村公路改造是黨和政府為促進(jìn)農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，改善農業(yè)基礎條件而采取的具體措施。審計調查發(fā)現，部分地方將國道、省道項目納入農村公路改造范圍，如新疆、貴州、四川、山西、安徽5省(區)將中央補助資金41.02億元用于9千多公里國道和省道改造。調查還發(fā)現，工程建設中，拖欠工程款和征地補償費，損害群眾利益的問(wèn)題比較突出，一些地方政府未按規定向農民支付征地補償費用。部分省(區)在公路建設中超越自身承受能力，大量向銀行借款，還本付息困難。
除以上各項外，2004年審計署還組織對5省(區)退牧還草項目、8省(區)糧食風(fēng)險基金、7省(區)88戶(hù)關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)中央補助資金的管理使用情況等進(jìn)行了審計調查，發(fā)現的突出問(wèn)題是：有的退牧還草項目建設內容安排不盡合理，投資效益不高；有的補助飼料糧發(fā)放不及時(shí)，損害農牧民利益。一些地方糧食儲備制度落實(shí)不到位，糧食儲備嚴重不足；糧食企業(yè)財務(wù)掛賬消化緩慢，掛賬數額居高不下。國家關(guān)于關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的政策措施在一些地方未完全落實(shí)到位，一些已實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的煤礦和有色金屬礦山企業(yè)仍在繼續開(kāi)采，存在嚴重的安全隱患；部分關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工安置不到位，社會(huì )職能未按規定移交。
四、金融資產(chǎn)管理公司審計發(fā)現的主要問(wèn)題
2004年，審計署統一組織對中國華融、長(cháng)城、東方、信達4家資產(chǎn)管理公司及其各分支機構的資產(chǎn)負債損益情況進(jìn)行了審計，共抽查這些資產(chǎn)管理公司收購的金融不良資產(chǎn)5 544億元，占其收購總額的39%�？偟目�，資產(chǎn)管理公司在促進(jìn)盤(pán)活銀行不良資產(chǎn)，防范和化解金融風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些違法違規和經(jīng)營(yíng)管理不規范的問(wèn)題。據有關(guān)資料統計，截止2004年末，4家資產(chǎn)管理公司累計處置不良資產(chǎn)6 750億元，處置進(jìn)度為53.9%；累計回收現金1 370億元，現金回收率為20.2%。此次審計共查出各類(lèi)違規、管理不規范問(wèn)題和案件線(xiàn)索金額715.49億元，占審計抽查金額的13%。
(一)違規剝離和收購不良資產(chǎn)。一些商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司在剝離和收購不良貸款過(guò)程中，審查把關(guān)不嚴，致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，不僅造成相當一部分金融債權難以落實(shí)，而且由于對不良貸款形成的原因、責任未予追究，掩蓋了貸款過(guò)程中的一些違規問(wèn)題和金融犯罪案件。這次審計共發(fā)現不良資產(chǎn)剝離環(huán)節違規和不規范問(wèn)題169.18億元。4家商業(yè)銀行借剝離不良貸款之機，掩蓋以前年度違規經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，轉嫁經(jīng)營(yíng)損失21.21億元。如2000年6月中國工商銀行要求廣東省分行等發(fā)放3.28億元貸款，用于置換其銀城、銀海、萬(wàn)利、北疆等4家投資基金形成的損失，然后將貸款本息作為不良資產(chǎn)剝離給華融資產(chǎn)管理公司廣州、沈陽(yáng)和哈爾濱辦事處。違規剝離還造成國有資產(chǎn)流失，有關(guān)人員借機弄虛作假，牟取私利。2000年6月，中國建設銀行湖北省棗陽(yáng)支行在時(shí)任行長(cháng)、副行長(cháng)的操縱下，與當地政府、法院聯(lián)手，編制虛假的貸款資料，將不符合剝離條件的29戶(hù)企業(yè)貸款本息1 844萬(wàn)元作為呆賬違規剝離。對其中的18戶(hù)企業(yè)，棗陽(yáng)市法院出具了虛假的終結執行民事裁定書(shū)，這些裁定書(shū)全部由建行棗陽(yáng)支行制作，法院蓋章，案號、時(shí)間、內容均系偽造；對另11戶(hù)企業(yè)，棗陽(yáng)市政府出具了虛假關(guān)閉批復等，建行棗陽(yáng)支行的債權確認書(shū)也均系偽造。在這29戶(hù)企業(yè)貸款剝離前后，建行棗陽(yáng)支行從中收回現金及實(shí)物資產(chǎn)720多萬(wàn)元，其中690萬(wàn)元隱匿賬外，有502萬(wàn)元被轉至個(gè)人名下。
(二)違規低價(jià)處置不良資產(chǎn)。一些資產(chǎn)管理公司在不良資產(chǎn)處置過(guò)程中，存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現象，致使部分資產(chǎn)被低價(jià)處置，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。本次審計共發(fā)現資產(chǎn)處置過(guò)程中違規和不規范問(wèn)題272.15億元。主要表現在，評估、拍賣(mài)環(huán)節管理不嚴，走過(guò)場(chǎng)，有的甚至虛假操作，故意低價(jià)處置。如2001年12月，信達資產(chǎn)管理公司長(cháng)沙辦事處在處置位于廣東省南海市的130畝土地資產(chǎn)時(shí)，先收取南海裕東龍有限公司的價(jià)款，然后才進(jìn)行評估、發(fā)布處置公告和舉行拍賣(mài)會(huì )，而南海裕東龍有限公司是唯一的競拍人。該土地基準價(jià)為每畝34萬(wàn)元，拍賣(mài)評估價(jià)為每畝11.63萬(wàn)元，而實(shí)際成交價(jià)每畝僅5萬(wàn)元。南海裕東龍有限公司購買(mǎi)上述土地后，為取得抵押貸款重新委托評估，評估價(jià)為6 523萬(wàn)元，是拍賣(mài)評估價(jià)的4倍多、拍賣(mài)成交價(jià)的10倍多。東方資產(chǎn)管理公司廣州辦事處以3.18億元價(jià)格將涉及90戶(hù)企業(yè)的44.75億元債權“打包處置”給廣東中鼎集團公司后，又受中鼎公司委托進(jìn)行處置，并按處置所得金額的4.35%收取服務(wù)費，截止2004年4月底，已收取753.5萬(wàn)元，該辦參與人員人均分得36萬(wàn)元。審計抽查其中兩項債權發(fā)現，當時(shí)東方公司廣州辦事處均以零價(jià)格出售給中鼎公司，但轉手再處置時(shí)價(jià)格分別為7 500萬(wàn)元和2 700萬(wàn)元。華融資產(chǎn)管理公司成都辦事處原總經(jīng)理在處置一項8 730萬(wàn)元債權的過(guò)程中，明知該項債權已被法院拍賣(mài)并能獲得3 328萬(wàn)元拍賣(mài)款，但仍以1 100萬(wàn)元的低價(jià)處置給私營(yíng)企業(yè)，有關(guān)人員涉嫌經(jīng)濟犯罪。一些資產(chǎn)管理公司借處置不良資產(chǎn)之機，為本單位或個(gè)人謀取不正當利益。如長(cháng)城資產(chǎn)管理公司長(cháng)春辦事處組織拍賣(mài)33套抵債商品房，成交價(jià)比市價(jià)低54%，其中80%的競買(mǎi)人為該辦事處員工，其他也大多是職工親屬。
審計還發(fā)現，由于地方政府、法院干預，一些地方企業(yè)通過(guò)不規范破產(chǎn)逃廢金融債務(wù)。如湖北省475戶(hù)地方企業(yè)因不規范破產(chǎn)，導致華融、長(cháng)城、信達3家資產(chǎn)管理公司54.53億元的債權總額，只受償1 803萬(wàn)元，受償率僅為0.33%。
(三)一些資產(chǎn)管理公司財務(wù)管理混亂，違規挪用資產(chǎn)處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失；對抵債資產(chǎn)管理不嚴，大量賬外存放或違規自用。如長(cháng)城資產(chǎn)管理公司西安辦事處2001年以來(lái)，截留處置回收資金2 093萬(wàn)元，并違規占用抵債土地，修建辦公樓和職工住宅。審計發(fā)現，東方資產(chǎn)管理公司2000年至2003年共向財政部虛報職工人數3983人，造成財政部多撥付人員費用1.98億元，其中僅工資就多撥1.33億元。
五、10戶(hù)中央企業(yè)原領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計發(fā)現的主要問(wèn)題
2004年，受中組部、國資委委托，審計署對國家開(kāi)發(fā)投資公司等10戶(hù)中央企業(yè)原領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任進(jìn)行了審計。這10戶(hù)企業(yè)資產(chǎn)總額14 221億元，審計資金占51%。發(fā)現的主要問(wèn)題是：
(一)損益不實(shí)問(wèn)題較為突出。審計發(fā)現，有5戶(hù)企業(yè)多計利潤46億元，主要是企業(yè)領(lǐng)導人員考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)或為了完成上級的利潤考核指標，人為少計成本費用造成的；5戶(hù)企業(yè)少計利潤30億元，主要是多計成本費用造成的。有的企業(yè)弄虛作假，偷逃稅款或騙取財政補貼。如常州蘭翔機械總廠(chǎng)通過(guò)虛報下崗職工人數，累計騙取中央財政下崗職工基本生活保障補助資金1 110萬(wàn)元，占實(shí)際領(lǐng)取補助資金數額的35%。為取得信達資產(chǎn)管理公司對其8 451萬(wàn)元金融債務(wù)的豁免，該廠(chǎng)法人代表擅自決策將100萬(wàn)元公款用于行賄，有關(guān)人員涉嫌犯罪。
(二)決策失誤造成損失較為嚴重。審計發(fā)現，10戶(hù)企業(yè)對外投資、借款、擔保等造成損失145億元。主要是由于不按程序決策、違規決策和管理不善造成的。如1997年8月，國家開(kāi)發(fā)投資公司在民營(yíng)企業(yè)——北京三鳴生物工程有限公司無(wú)力償還2 000萬(wàn)元借款的情況下，仍為其2 000萬(wàn)元銀行貸款提供擔保。因三鳴公司已停業(yè)，國家開(kāi)發(fā)投資公司替該公司償還銀行貸款本息2 226萬(wàn)元。以上借款、擔保共形成損失4 226萬(wàn)元。
(三)違規處置資產(chǎn)、關(guān)聯(lián)方交易讓利、違規經(jīng)營(yíng)等造成國有資產(chǎn)流失20億元。如1998年至2002年4月，神華集團有限責任公司所屬?lài)A電力公司將退役發(fā)電機組無(wú)償交給其多經(jīng)企
業(yè)——北京華明熱電工程公司經(jīng)營(yíng)，并納入主業(yè)生產(chǎn)計劃上網(wǎng)發(fā)電，擠占主業(yè)盈利空間，華明熱電工程公司獲利8 825萬(wàn)元，并用其中的4 092萬(wàn)元為國華電力公司中上層干部購置商品房。
審計還發(fā)現，少數企業(yè)領(lǐng)導人及下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員濫用職權、以權謀私的問(wèn)題也比較突出。這次審計共查出違規轉移國有資產(chǎn)、挪用公款、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟犯罪案件線(xiàn)索9件，涉案金額16億元。
對本年度審計發(fā)現的問(wèn)題，審計署已依法征求了被審計單位的意見(jiàn)，并采納了他們提出的合理意見(jiàn)。在此基礎上審計署作出處理決定。該收繳財政的違規資金依法予以收繳；該糾正整改的問(wèn)題，責成相關(guān)單位進(jìn)行糾正整改；該追究有關(guān)人員責任的，按情節和性質(zhì)不同，移交司法機關(guān)、紀檢監察部門(mén)和有關(guān)單位。2004年，審計署通過(guò)各項審計共向司法機關(guān)移送各類(lèi)案件83起，涉案人員233人，涉案金額48.2億元，已挽回經(jīng)濟損失10億多元。對涉及到政策、法規方面的重要問(wèn)題，審計署向國務(wù)院作出專(zhuān)題報告和請示。各部門(mén)單位對這次審計很重視，許多單位結合保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，在審計過(guò)程中就開(kāi)始對審計揭示的問(wèn)題進(jìn)行整改。目前初步統計，應上繳財政的29.3億元資金，已上繳6.04億元；擠占挪用的61.55億元資金，已歸還原渠道3.63億元；應追究有關(guān)人員責任的114起案件線(xiàn)索，已有57人被逮捕或被起訴，159人受到行政處分；有80個(gè)部門(mén)單位針對審計反映的問(wèn)題，建立健全相關(guān)規章制度116條。如衛生部決定在全國各級各類(lèi)醫療機構中深入開(kāi)展醫院管理年活動(dòng)，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)部屬(管)醫院經(jīng)濟管理工作的意見(jiàn)的通知》和《關(guān)于加強醫療機構財務(wù)部門(mén)管理職能、規范經(jīng)濟核算與分配管理的規定》。外交部組織起草了《基建項目管理辦法》和《補助地方外事接待費的使用管理暫行規定》。建設部制定了《銀行賬戶(hù)管理實(shí)施細則》、《專(zhuān)項經(jīng)費的管理辦法》和《政府采購管理實(shí)施細則》�？萍疾吭趯徲嬤^(guò)程中就針對審計查出的問(wèn)題，及時(shí)采取措施，督促下屬單位收回違規投入公司的資金800萬(wàn)元。國家物資儲備局十分重視審計查出的問(wèn)題，成立專(zhuān)門(mén)清理小組，已催還各種欠款、物資等1.38億元。電監會(huì )對照審計查出的問(wèn)題，結合新組建單位的特點(diǎn)，確定實(shí)行財務(wù)管理首長(cháng)負責制，并于年內組織一次系統內部的審計檢查，促進(jìn)自覺(jué)遵守財經(jīng)法規。國家環(huán)�？偩趾陀嘘P(guān)地方政府積極采取措施整改水污染防治資金審計發(fā)現的問(wèn)題，項目建設進(jìn)展明顯加快，有關(guān)部門(mén)根據審計反映的的問(wèn)題，已安排下?lián)苜Y金1.2億元，專(zhuān)項用于山西省21個(gè)工業(yè)污染治理和節水項目，山東、內蒙古等地嚴肅追究有關(guān)人員責任。截止4月底，各有關(guān)省(區、市)已糾正審計查出的違規資金2.01億元。4家資產(chǎn)管理公司對審計查出的問(wèn)題十分重視，專(zhuān)門(mén)派出工作組，對審計發(fā)現的問(wèn)題認真進(jìn)行核查，并已對110名責任人進(jìn)行了處理。財政部、人民銀行、銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)文，對國有商業(yè)銀行不良貸款剝離提出了規范要求，并采取措施，加大了對資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的監管力度。下一步，國務(wù)院將繼續督促有關(guān)部門(mén)單位認真整改。全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì )作出專(zhuān)題報告。
針對本次中央預算執行和其他財政收支審計發(fā)現的問(wèn)題，為進(jìn)一步加強財政財務(wù)管理，提高資金使用效益，提出以下意見(jiàn)：
(一)各級各部門(mén)領(lǐng)導要高度重視財政財務(wù)管理，切實(shí)提高管理水平
分析這些年審計發(fā)現的違法違規、經(jīng)濟犯罪以及損失浪費等問(wèn)題，固然有體制、制度和職業(yè)道德方面的因素，但對財政財務(wù)管理工作重視不夠，管理薄弱也是一個(gè)重要原因。管理水平直接關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展的效率和效益，影響改革措施的落實(shí)和改革目標的實(shí)現。為此，各級政府要把加強管理，特別是加強各部門(mén)各單位的財政財務(wù)管理作為依法行政、防范腐敗的一項重要內容來(lái)抓。要將財政財務(wù)基礎知識及有關(guān)的財經(jīng)法規作為各級領(lǐng)導干部教育培訓的必修內容，切實(shí)增強領(lǐng)導干部的管理意識；制定各項改革和經(jīng)濟發(fā)展舉措時(shí)，要研究采取與之相配套的管理措施，健全各項管理制度；落實(shí)管理責任，對因管理不善造成的嚴重違法違規和重大損失浪費問(wèn)題，要依法追究有關(guān)人員的責任。
(二)建立科學(xué)的支出標準和預算定額，進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)預算改革近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)預算編制制度改革，在建立部門(mén)預算框架，增強預算的準確性、嚴肅性，提高預算管理水平等方面做了大量工作，取得明顯成效。但還存在對定員定額范圍研究不夠細致，定額標準不夠科學(xué)等問(wèn)題，加之各部門(mén)資源占有極不平衡，導致各部門(mén)實(shí)際支出水平差異很大，預算控制力度弱化。為此，有關(guān)部門(mén)要在摸清各部門(mén)資源狀況的基礎上，進(jìn)一步合理界定資源耗用標準，完善基本支出定額標準體系，從根本上改變傳統的“基數加增長(cháng)”的預算編制方法，逐步實(shí)現財政資源配置的公平和公正。
(三)進(jìn)一步改進(jìn)中央基本建設預算管理，完善政府投資的宏觀(guān)調控體系
目前，由于中央與地方、中央各部門(mén)之間基本建設項目管理事權不夠明確，國家發(fā)改委作為國民經(jīng)濟宏觀(guān)管理與調控部門(mén)，對地方以專(zhuān)項形式安排大量補助投資，類(lèi)別繁雜，項目小而散，直接涉及縣、鄉、村，不利于發(fā)揮中央政府投資對國民經(jīng)濟的宏觀(guān)調控作用。為此，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要研究確定科學(xué)合理的中央與地方投資管理事權，改進(jìn)補助地方基本建設資金的分配方式，建立以專(zhuān)項建設規劃為指導的轉移支付制度，規范建設項目申報和審批機制，加強監督檢查和項目后評估，完善政府投資的宏觀(guān)調控體系。
(四)完善制度，建立科學(xué)規范的金融資產(chǎn)管理公司運行機制
組建金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體制改革的一項重大舉措，4家金融資產(chǎn)管理公司成立以來(lái)，通過(guò)收購、管理和處置不良資產(chǎn)，對促進(jìn)國有商業(yè)銀行改善資產(chǎn)結構，減少?lài)匈Y產(chǎn)損失起到了積極作用。但也存在諸多政策性、制度性缺陷，內控不嚴，監管不力，嚴重影響資產(chǎn)處置效果。下一步，要研究改革資產(chǎn)管理公司現行體制，加大對資產(chǎn)處置環(huán)節的監管力度，盡快完善相關(guān)法律法規和規章制度，增強資產(chǎn)處置的公開(kāi)性和透明度；要整頓規范中介服務(wù)市場(chǎng)，規范地方政府和法院的行為，為資產(chǎn)管理公司創(chuàng )造更為有利的外部環(huán)境。
(來(lái)源：審計署辦公廳)
