(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
《行政強制法》的制定可謂是政府行政權力10年來(lái)的第三次“縮水”，也是中國建成完備的行政法體系的重要一步
每逢年終歲尾，在全國人大常委會(huì )最后一次會(huì )議上，總有一些開(kāi)始審議的法律草案成為熱點(diǎn)——2004年底是《反分裂國家法(草案)》，2005年底則是《行政強制法(草案)》。
2005年12月24日，這部重在規范政府強制行為的法律草案首次提請全國人大常委會(huì )審議，如果一切順利，有望在數月之后獲正式通過(guò)。
1996年遏制“亂處罰”的《行政處罰法》實(shí)施，2003年針對“亂審批”的《行政許可法》實(shí)施。從這個(gè)意義上，《行政強制法》可謂是政府行政權力10年來(lái)的第三次“縮水”，也顯示中國向建成法治政府的目標再邁進(jìn)了一步。
“力求將公民的損失降到最小”
《行政強制法》的核心，“最重要的就是程序化�！敝袊ù髮W(xué)法學(xué)院教授薛剛凌說(shuō)。
例如，草案對“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強制措施規定了特別的嚴格程序——進(jìn)入公民住宅實(shí)施強制措施，必須出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書(shū);對人身自由當場(chǎng)進(jìn)行強制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實(shí)施的機關(guān)和實(shí)施地點(diǎn);在緊急情況下當場(chǎng)采取行政強制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應當在返回行政機關(guān)后6小時(shí)內補辦手續。
全國人大的資料顯示，中國現行法律法規中有48部法律和72部法規對各種行政強制措施作出了規定，其名稱(chēng)多達200多種�！坝捎跊](méi)有統一的法律規范，一些行政機關(guān)在執法過(guò)程中，既存在對某些嚴重違法行為缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況�！比珖舜蟪Ｎ瘯�(huì )法制工作委員會(huì )副主任信春鷹在做草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)。
“行政強制在實(shí)踐當中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務(wù)，沒(méi)有行政強制手段不利于社會(huì )秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟的管理。但從另一方面看，行政強制如果運用不當，就很容易傷害公民的權利�！眹倚姓䦟W(xué)院法學(xué)部主任應松年教授說(shuō)。
對于這一對矛盾，應松年認為，“按照法治政府的原則，政府的行政強制行為要有法律依據，要由法定機關(guān)實(shí)施并力求將公民的損失降到最小�！�
長(cháng)期以來(lái)，包括強制拆遷等行政強制權力，多有未經(jīng)法律授權者，其越權行政帶來(lái)的問(wèn)題，正是近年民眾上訪(fǎng)反映的焦點(diǎn)之一。
為此，草案規定了行政強制的四大原則:法定原則，即未經(jīng)法律、法規授權，任何機關(guān)和組織不得實(shí)施行政強制;適當原則，即選擇適當的行政強制方式，最小限度損害當事人權益;不得濫用原則，即可以不用時(shí)，不得使用行政強制措施;和解原則，即可以在不損害公共利益和他人利益的前提下，與當事人達成和解。
以上種種，都是草案的亮點(diǎn)與新意，其立法目的清晰地指向規范和約束政府的行政權力。但在一些學(xué)者看來(lái)，草案仍有不足�！坝绕涫�，在行政強制權力配置方面基本維持了現狀，而更加合理性的變化并不明顯�！毖偭枵f(shuō)。
關(guān)于行政強制權力配置方面的爭議，在草案形成過(guò)程中一直存在。應松年教授一直建議:根據裁執分離的原則，可以考慮在行政機關(guān)內專(zhuān)設執行機構(如在司法部或財政部下專(zhuān)設執行署)，而由法院專(zhuān)司裁決。這樣做，既可以使行政權力機關(guān)需要強制執行時(shí)，多一層監督避免出錯而侵犯公民權利，又可將一切行政強制措施由法院裁決，以保持公正，也有助于減輕當前“執行難”的困擾。這一建議目前尚未獲得立法部門(mén)回應。
行政法典出臺已進(jìn)入視野
“上述三大行政單行法出臺之后，大部分行政權力都已被納入法律框架，制訂并出臺統一的行政基本法的條件已經(jīng)成熟�！蓖瑫r(shí)擔任中國法學(xué)會(huì )行政法研究會(huì )會(huì )長(cháng)的應松年和該會(huì )執行會(huì )長(cháng)姜明安對本刊說(shuō)。這部“行政基本法”，就是各界翹首以盼的《行政程序法》。該法最終頒行將標志著(zhù)中國行政法體系的基本完善，也是“法治政府”能否建成的重要標志。
“有媒體報道說(shuō)，《行政強制法》是行政立法三大步的最后一步，這種說(shuō)法是錯誤的，”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，“尚未出臺的《行政程序法》才是所有行政單行法的法典�！�
中國行政法體系的建設，選擇了從單行法到基本法的立法路徑。一些學(xué)者認為，從單行法逐個(gè)推進(jìn)，令很多案例的法律標準不一，同時(shí)也抬高了立法成本。
應松年教授參與起草了每一部行政單行法。他回憶，當初并非不想提前制定《行政程序法》，而是因為“時(shí)機不成熟”。
1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施，這是中國首部行政單行法，使得“民告官”“行政程序須合法”等理念落實(shí)到了法律層面并漸入人心。此后，“我們就開(kāi)始研究要不要搞一部《行政程序法》�！睉赡暾f(shuō)，“環(huán)顧周邊，《行政程序法》都是各國行政法律的核心�！钡敃r(shí)在國內，包括決策層和民眾普遍重實(shí)體而輕程序。
在這樣的氛圍中， “于是干脆化整為零，先把對市場(chǎng)經(jīng)濟影響最大的幾個(gè)行為單獨列出來(lái)，把它們的程序問(wèn)題先解決，包括行政處罰、行政強制、行政許可和行政收費，四個(gè)單行法�！睉赡暾f(shuō)。
2001年12月27日，九屆全國人大常委會(huì )委員長(cháng)李鵬在全國人大常委會(huì )舉辦的法制講座上要求“進(jìn)一步加快行政立法的進(jìn)程，在抓緊制定《行政許可法》《行政強制措施法》《行政收費法》等法律的同時(shí)，著(zhù)手研究制定我國統一的《行政程序法》”。
而這一系列法律的制定，都與當時(shí)的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境密切相關(guān)�！霸�90年代初，對市場(chǎng)經(jīng)濟影響最大的是行政處罰，所以我們第一個(gè)選擇的是《行政處罰法》�！睉赡暾f(shuō)。
而2003年出臺的《行政許可法》則與當時(shí)要求減少行政審批，遏制政府和官員濫用權力的強烈呼聲有關(guān)。
接下來(lái)的《行政收費法》，原本與《行政強制法》一道，業(yè)已進(jìn)入十屆全國人大的一類(lèi)立法規劃序列(即如無(wú)特殊情況，2008年本屆人大結束之前需要完成的立法)。但據本刊了解，《行政許可法》的第五章專(zhuān)門(mén)就收費問(wèn)題進(jìn)行了一些規定，并在執行過(guò)程中取得了效果，使得《行政收費法》的制定變得不很迫切。全國人大法制工作委員會(huì )下設的行政法起草小組迄今尚未起草《行政收費法》。這也意味著(zhù)，規劃中的四大行政單行法實(shí)際上已縮減為三部，《行政強制法》也就成為了行政法典出臺前的最后一大步。
目前，《行政程序法(草案)》已提交全國人大法工委。在學(xué)界普遍認為《行政程序法》的立法時(shí)機已經(jīng)成熟之際，十屆全國人大是否會(huì )在余下的兩年屆期內通過(guò)這部法律？
“現在無(wú)法給出確切的答復，”全國人大法制工作委員會(huì )副主任信春鷹說(shuō)，“在立法問(wèn)題上，有些事情非常復雜，學(xué)理只是其中的一方面�！�
“即使本屆人大沒(méi)有通過(guò)行政法典，下屆人大也要通過(guò)，否則本屆政府于2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出的‘十年建成法治政府’的目標就缺乏充分的法律保障�！苯靼舱f(shuō)。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；楊中旭)
