中新網(wǎng)3月6日電 日前，國務(wù)院通過(guò)了《取水許可和水資源費征收管理條例》，并將于2006年4月15日起正式施行�！稐l例》對1993年頒布的《取水許可制度實(shí)施辦法》作了全面修訂，為準確理解《條例》立法精神，中國政府網(wǎng)記者采訪(fǎng)了國務(wù)院法制辦公室負責人。
問(wèn)：為什么要對《辦法》進(jìn)行修訂？
答：《辦法》自1993年9月1日施行以來(lái)，對于規范取水許可，促進(jìn)水資源節約、保護與合理利用，發(fā)揮了積極的作用。但隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展和行政管理體制改革的逐步深入，取水許可工作也面臨著(zhù)一些新的情況：一是，中央提出建立節約型社會(huì )的戰略目標，這對合理配置水資源、節約利用水資源提出了更高的要求，取水許可制度需要根據當前的實(shí)際情況，在總結實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，進(jìn)一步完善和規范；二是，按照2002年修訂的水法規定，對取水需要加強統一管理，并強化流域統一調度，避免在水資源管理中的地區分割與部門(mén)分割；三是，依照行政許可法的規定，需要進(jìn)一步明確取水許可的條件和程序，增加水資源配置的透明度，便于社會(huì )監督。四是，水資源費征收管理和取水許可制度密切相關(guān)，由于《辦法》沒(méi)有規范水資源費問(wèn)題，導致實(shí)踐中出現水資源費政策不統一、征收程序不規范、使用方向不合理等問(wèn)題，有必要在總結地方實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，對其予以適當規范。
問(wèn)：為什么取水需要許可并繳納水資源費，《條例》有沒(méi)有作出例外規定？
答：按照2002年修訂的水法規定，水資源屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權，凡是直接從江河、湖泊或者地下取水的單位和個(gè)人，都應當按照國務(wù)院規定，申請領(lǐng)取取水許可證，并向國家繳納水資源費。取水許可和征收水資源費，是國家作為公共管理者和資源所有人，對有限自然資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行調節的一種行政管理措施。
按照水法有關(guān)規定并結合實(shí)際情況，《條例》明確了不需要申請領(lǐng)取取水許可證和繳納水資源的幾種例外情況：一是，農村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水；二是，家庭生活和畜禽飲用少量取水；三是，為保障生產(chǎn)安全和公共安全臨時(shí)應急取(排)水；四是，為農業(yè)抗旱和維護生態(tài)與環(huán)境必須臨時(shí)應急取水等。除此以外，其他利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的，都必須申請取水許可，并依法繳納水資源費。
問(wèn)：《條例》對水資源費征收使用管理作了哪些規定？
答：《條例》對水資源費征收使用管理主要作了三方面的規定：
一是，明確水資源費征收標準的制定原則。我國幅員遼闊，地區間水資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，由各省制定水資源費征收標準還是比較合理的，但國務(wù)院需要把制定標準的原則明確下來(lái)�！稐l例》規定，除中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準由中央制定外，其他水資源費征收標準由取水口所在地省級人民政府制定。制定水資源費征收標準應當有利于水資源的合理開(kāi)發(fā)、利用、節約和保護，與當地水資源條件和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相適應，并充分考慮到不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差別。
二是，完善水資源費征收和繳納程序。為了提高行政效率，方便當事人，在總結實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，《條例》規定，水資源費原則上由取水審批機關(guān)負責征收，取水審批機關(guān)按照實(shí)際取水量和水資源費征收標準確定具體的繳納數額后，向取水單位或者個(gè)人送達書(shū)面通知。取水單位或者個(gè)人應當自收到通知之日起7日內辦理繳納手續，如果有特殊困難的，可以申請緩繳。
三是，規范水資源費的分配和使用。為了確保水資源費“取之于水、用之于水”，《條例》規定，水資源費應當解繳國庫，全額納入財政預算，主要用于水資源的節約、保護和管理，任何單位和個(gè)人都不得截留、侵占或者挪用水資源費。
問(wèn)：《條例》規定對農業(yè)生產(chǎn)直接取水征收水資源費的主要考慮是什么，是如何規定的？
答：妥善處理農業(yè)生產(chǎn)直接取水的水資源費征收問(wèn)題，關(guān)系到節約水資源和農民減負增收�？紤]到農業(yè)生產(chǎn)取水量大(據水利部統計，2004年，全國農業(yè)生產(chǎn)取水3585.7億立方米，占當年總取水量的64.6%，其中農田灌溉取水3227.1億立方米，占農業(yè)生產(chǎn)取水量的90%)、用水模式粗放，不利于水資源的可持續利用，國務(wù)院決定對農業(yè)生產(chǎn)取水征收水資源費。但需要強調的是，對于農業(yè)生產(chǎn)直接取水收費只是一種手段，目的在于促進(jìn)灌溉方式轉變、培養農民節約用水意識，而且在作出規定時(shí)，統籌考慮了減輕農民負擔與促進(jìn)水資源節約利用兩個(gè)因素，分不繳、免繳和低標準繳納三種情況作了規范：
一是，明確了農民不需要繳納水資源費的情形�！稐l例》規定，農民使用本集體的水塘、水庫中的水，家庭生活和畜禽飲用等少量取水，均不需要申請取水許可，也不需要繳納水資源費。農民使用供水工程例如水庫中的水，只需向供水工程單位繳納水費，水資源費由供水工程單位向國家統一繳納。
二是，規定農業(yè)生產(chǎn)用水在定額內免繳水資源費�！稐l例》規定，省、自治區、直轄市應當核定農業(yè)生產(chǎn)用水定額，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農業(yè)生產(chǎn)的，只要沒(méi)有超過(guò)定額，就不需要繳納水資源費，也就是說(shuō)，對于大量的、分散的單個(gè)農業(yè)生產(chǎn)者而言，基本上都可以免繳水資源費。
三是，農業(yè)生產(chǎn)超定額取水的，雖然需要繳納水資源費，但水資源費征收標準也比較低�！稐l例》規定，農業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準，應當根據當地水資源條件、農村經(jīng)濟發(fā)展狀況和促進(jìn)農業(yè)節約用水需要制定。農業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準應當低于其他行業(yè)例如工業(yè)用水、城市生活用水的水資源費征收標準，糧食作物的水資源費征收標準應當低于經(jīng)濟作物的水資源費征收標準，具體征收步驟和范圍由省級人民政府規定。實(shí)踐中，農業(yè)水資源費標準也確實(shí)是比較低的，據水利部估算，全國農業(yè)水資源費征收標準綜合平均水平大約為0.002元/立方米。
《條例》施行后，各級地方人民政府應當采取措施，加大投入，大力研究推廣農業(yè)生產(chǎn)節水技術(shù)，加強對農業(yè)生產(chǎn)者的引導和扶持力度，鼓勵農民逐步改變高耗水的生產(chǎn)習慣，提高農業(yè)用水效率，發(fā)展節水型農業(yè)。
問(wèn)：與《辦法》相比，《條例》在取水許可制度上作了哪些修改與完善？
答：一是，規范了取水許可程序。為了更好地保護相對人權益，提高行政效率，按照行政許可法的有關(guān)規定，《條例》進(jìn)一步完善了取水許可申請、受理、審批的程序，明確了審批權限和期限，規范了取水申請批準文件和取水許可證的主要內容、發(fā)放程序和有效期限，增強了法律的可操作性。
二是，明確了取水許可審批的基本依據�！稐l例》規定，取水許可實(shí)行總量控制與定額管理，審批機關(guān)應當依據流域、區域間的水量分配方案或者協(xié)議，首先滿(mǎn)足城鄉居民生活用水，并兼顧農業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水以及航運等需要。
三是，增強了審批的公開(kāi)性和透明度�！稐l例》規定，取水涉及社會(huì )公共利益需要聽(tīng)證的，審批機關(guān)應當向社會(huì )公告并舉行聽(tīng)證；取水涉及申請人與他人之間利害關(guān)系的，審批機關(guān)在作出是否批準取水申請的決定前，應當告知申請人和利害關(guān)系人，申請人、利害關(guān)系人要求聽(tīng)證的，審批機關(guān)應當組織聽(tīng)證。對于取水許可證的發(fā)放情況，審批機關(guān)應當定期公告。
四是，明確了不予批準的情形。為了加強水資源保護，避免行政機關(guān)任意“不許可”或者“亂許可”，《條例》明確了不予批準的情形：在地下水禁采區取用地下水的；在已經(jīng)達到取水許可控制總量的地區增加取水量的；可能對水功能區水域使用功能造成重大損害的；取水、退水布局不合理的；公共供水管網(wǎng)能夠滿(mǎn)足用水需要時(shí)，建設項目自備取水設施取用地下水的；可能對第三者或者社會(huì )公共利益產(chǎn)生重大損害等。
五是，強化了取水許可審批的法律約束力�！稐l例》規定，取水申請經(jīng)審批機關(guān)批準后，申請人方可興建取水工程或者設施；需由國家審批、核準的建設項目，未取得取水申請批準文件的，項目主管部門(mén)不得審批、核準該建設項目。
問(wèn)：為保證取水許可和水資源費征收管理制度落到實(shí)處，《條例》規定了哪些監督管理措施，在《條例》實(shí)施前和執行中需要注意什么問(wèn)題？
答：《條例》規定的監督管理措施主要有：一是，加強對取水單位和個(gè)人的后續監管。為了促進(jìn)合理取水和節約用水，保護生態(tài)環(huán)境，維護公共利益，《條例》規定，國家實(shí)行年度取水總量控制制度，取水單位和個(gè)人應當在每年12月31日前向審批機關(guān)報送本年度取水情況和下一年度取水計劃建議，如果出現自然原因導致水量減少、取水對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響、地下水嚴重超采等問(wèn)題，審批機關(guān)可以對取水單位和個(gè)人的年度取水量進(jìn)行限制，在發(fā)生重大旱情時(shí)，還可以對其取水量予以緊急限制。二是，規范行政機關(guān)的執法行為，強化層級監督�！稐l例》規定，審批機關(guān)在對取水單位和個(gè)人取水量予以限制前，應當及時(shí)作出書(shū)面通知；監督檢查人員在執行公務(wù)時(shí)，應當出示合法有效的行政執法證件；下級水利部門(mén)應當將取水許可證發(fā)放情況定期報送上級水利部門(mén)，上級水利部門(mén)發(fā)現越權審批、違法審批等問(wèn)題的，應當及時(shí)要求下級水利部門(mén)糾正。
現在距《條例》實(shí)施只有一個(gè)月左右的時(shí)間，當前我們應該著(zhù)重抓好以下兩方面的工作：一是，有關(guān)部門(mén)和地方人民政府要加大宣傳力度，讓社會(huì )和群眾盡快熟悉《條例》確立的各項制度，為實(shí)施打好基礎。二是，要盡快清理不符合《條例》精神的各種規章與文件，該廢的廢，該改的改，《條例》要求建立的各項配套制度，例如取水許可審批權限劃分、水資源費征收標準等，在《條例》實(shí)施前應當盡快落實(shí)。
“徒法不足以自行”，再好的制度也需要人來(lái)落實(shí)，《條例》施行以后，各級水利部門(mén)要按照國務(wù)院的要求，嚴格執法、公正執法；地方各級人民政府要加強對執法活動(dòng)的監督，避免法律在執行中出現偏差，發(fā)現有違法或不當的行為，應當及時(shí)糾正。法制建設需要全社會(huì )的參與，群眾監督是保證法律執行的重要手段，希望社會(huì )各界及時(shí)向我們反饋《條例》執行中遇到的問(wèn)題。
