中新網(wǎng)3月9日電 《瞭望》周刊刊載文章稱(chēng)，“有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”——盡管中共中央《關(guān)于制定十一五規劃的建議》中的這一表述僅指財政管理體制，但“省管縣”的話(huà)題，還是吸引了許多人對于新時(shí)期制度建設探討的強烈興趣。
文章指出，浙江是“省管縣”這一體制的成功實(shí)踐者。事實(shí)上，在浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展取得令人羨慕的成績(jì)后，多個(gè)省份先后跟進(jìn)，紛紛規劃出臺了以省管縣財政體制為主要內容的“強縣擴權”舉措。浙江發(fā)達的縣域經(jīng)濟，與其“省管縣”的財政體制密不可分。其在這一領(lǐng)域的成功實(shí)踐，引發(fā)了對于制度建設的新一輪探索。
今年初，多家媒體關(guān)注到了同一條新聞：經(jīng)歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，“強縣擴權”的提法明確出現在了江蘇省的政府工作報告中。這個(gè)省明確表示，將在十一五期間推行省管縣財政體制，強力推動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展。此前從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權”成了制訂相關(guān)政策的主基調，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權強縣機遇”的口號。
文章說(shuō)，省管縣的浙江試驗，對周邊省份產(chǎn)生了強烈的示范效應。這種“誘惑”表現為：浙江作為中國陸域面積偏小的省份之一，多年來(lái)占據著(zhù)全國“百強縣”近1/3的席位，創(chuàng )造了農民人均純收入連續21年排名各省區榜首的記錄。發(fā)達的民營(yíng)經(jīng)濟，已成為浙江縣域經(jīng)濟的有力支撐。浙江省農辦副主任顧益康指出，“浙江縣域經(jīng)濟發(fā)達與省管縣財政體制有著(zhù)密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱(chēng)為浙江的‘秘密武器’”�！笆」芸h”，作為一個(gè)有效的制度框架，其推動(dòng)縣域經(jīng)濟向內尋求發(fā)展動(dòng)力，促成了內生性民營(yíng)經(jīng)濟的生長(cháng)和繁榮，也帶動(dòng)了縣和縣以下農村經(jīng)濟的發(fā)展。
文章指說(shuō)，縱觀(guān)中國財政體制的變遷，可以說(shuō)“省管縣”是自新中國成立后就一直實(shí)行的財政管理模式。1994年中國實(shí)行分稅制財政體制后，各地按照“一級政府、一級財政”的原則，確定了省管市、市管縣的財政模式，而浙江獨把“省管縣”延續了下來(lái)。按照浙江省財政廳專(zhuān)家的表述，“省管縣”的本意，就是在財政收支劃分、專(zhuān)項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣(市)財政和市(地)本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。
當時(shí)，分稅制確定的是中央和省一級的財政關(guān)系，省以下的制度設計省里還有一定的自主空間。當時(shí)的財政部領(lǐng)導曾說(shuō)過(guò)：1994年的分稅制“基本理順了中央與省、自治區和直轄市之間的分配關(guān)系，但是省(區、市)與縣市的分配關(guān)系尚未規范。因為全國的情況太復雜了。但可以肯定的是，省與縣市如果分配體制不夠協(xié)調，就會(huì )影響縣市的積極性�！�
文章同時(shí)指出，不過(guò)，在當時(shí)，浙江的做法是有不少異議的。不僅是因為浙江“省管縣”的做法在其他省份中絕無(wú)僅有，而且它與中國行政管理層級體系有不符之處，最明顯的是，有不少人認為它“侵犯”了市(地)一級政府對本行政區域內(所屬區縣)財政工作的管理權限，阻礙了中心城市的建設和城市化進(jìn)程。
面對一些質(zhì)疑，浙江省決策層堅持認為，“省管縣”更有利于基層發(fā)展。中國區域廣闊，人口眾多，和國際上通行的三級政府不同，中國行政組織的層級結構為：中央-省-地級市-縣、區-鄉鎮，共為五級。但是，如果財政也必須這樣設置，首先就要考慮支出成本會(huì )增大，分配到基層的實(shí)際利益會(huì )有一定的損耗。
文章說(shuō)，浙江的決策者并非先知先覺(jué)，浙江有浙江的實(shí)際情況：一是全省陸域面積相對狹小，省會(huì )杭州與各縣市的空間距離較小，省政府的行政覆蓋范圍相對較大；二是到1994年，作為改革開(kāi)放的成果，浙江縣域經(jīng)濟的實(shí)力已經(jīng)顯現。僅30個(gè)發(fā)達縣地財政就占到省財政盤(pán)子的70%，地級市反而不如縣級市重要；三是決策者看到了市場(chǎng)經(jīng)濟條件下行政主體之間可能出現的利益競爭關(guān)系�！笆泄芸h”有可能變成“市刮縣”。中國最大的問(wèn)題是農村問(wèn)題，財政問(wèn)題也一樣，主要是基層的問(wèn)題，是縣一級的問(wèn)題。要解決根本問(wèn)題，把基礎打結實(shí)，就不能舍縣保市。
浙江省經(jīng)貿委副主任周日星認為，強調“一級政府，一級財政”并非就沒(méi)有矛盾。他說(shuō)，“市管縣”的矛盾主要體現在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟利益的矛盾，即市縣爭利，市甚至要依靠縣的“貢獻”來(lái)投入市區建設，因而在財稅分成、基建投資、開(kāi)辟新的生產(chǎn)項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導下，縣的自主權受限很多；三是城鄉關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區而不會(huì )是農村。
金華市財政局副局長(cháng)徐德良也坦陳：如果不實(shí)行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話(huà)，市里肯定會(huì )“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區建設，落到縣里的“實(shí)惠”就會(huì )少一些。(林楠 胡作華)
