(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
文/鄧名奮
現行戶(hù)籍制度把人們的各種權利跟戶(hù)籍牢牢地綁在一起，人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍沒(méi)法流動(dòng)，這是造成流動(dòng)人口民主權利難以實(shí)現的根本原因。
本次全國縣鄉人大換屆選舉工作自2006年7月開(kāi)始之后，目前各地在陸續進(jìn)行，19個(gè)省份已經(jīng)全面啟動(dòng)，全國范圍的換屆選舉將在2007年底全部完成。這次選舉是2004年憲法修正案將鄉級人大任期由3年改為5年后縣鄉兩級人大第一次同步換屆選舉，涉及選民9億多人，將產(chǎn)生縣鄉兩級人大代表200多萬(wàn)人，無(wú)疑是我國政治生活中的一件大事�？紤]到目前我國的流動(dòng)人口已超過(guò)1.3億，如何保障這個(gè)龐大群體切實(shí)實(shí)現在縣鄉人大換屆選舉中的民主權利，增強選舉的覆蓋面和代表性，就成為各方面都關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
根據全國人大有關(guān)方面的意見(jiàn)，流動(dòng)人口的選舉權和被選舉權的實(shí)現目前有兩方面的途徑：一是在戶(hù)籍所在地參加選舉，也就是通常所說(shuō)的“回鄉參選”，二是在工作居住地參加選舉，也就是通常所說(shuō)的“異地參選”。
應該說(shuō)這個(gè)指導意見(jiàn)對于流動(dòng)人口實(shí)現自己的民主權利是一個(gè)進(jìn)步，一些地區在換屆選舉中也出臺了一些措施來(lái)具體落實(shí)，但我們也注意到目前的做法還面臨著(zhù)許多問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決的話(huà)，流動(dòng)人口的民主權利還將被繼續虛置。
“回鄉參選”的成本
現行選舉法明確規定，“流動(dòng)人口原則上在戶(hù)口所在地參加選舉”，這使得“回鄉參選”成為在目前選舉實(shí)踐中落實(shí)流動(dòng)人口民主權利的主要途徑和方式。各地政府為了提高流動(dòng)人口的參選率，想了很多新辦法，比如，選舉委員會(huì )在外出人員較多且集中的地區設立“分選區”，跟老家同一天進(jìn)行選舉投票，但由于缺乏法律依據這種方式只在個(gè)別地方被采用。
這些做法應該說(shuō)用心良苦，也收到了一定的效果，但仍然面臨很大的困難，這些困難使得選舉質(zhì)量可能下降，外出人員民主權利仍然得不到很好的落實(shí)。
首先，直接回鄉投票明顯提高了外出人員參選的成本，為了參加一次選舉他們要花好多時(shí)間和路費回家，誤工造成的收入損失形成了參選的機會(huì )成本，以及在家探親訪(fǎng)友而付出的額外成本。成本的高昂使得外出人員往往選擇放棄參選，也放棄了自己的民主權利，這種放棄其實(shí)是不得已的。
為降低回鄉投票費用，提高參選率，一些地方發(fā)明了“函投”和“委托投票”的方式，但也存在問(wèn)題。信函投票所需要的時(shí)間、費用以及對候選人情況的了解、投票人意愿的表達都是不足的，委托投票目前在許多地區往往采用家人代投、電話(huà)委托的形式，這明顯違背了選舉法的要求，即使是采用了書(shū)面委托形式，由于對原居住地政府生活和候選人情況的不熟悉，選擇權往往是交給了被委托人，委托人的初始投票意愿被扭曲在所難免，并給少數人操縱選舉造成可乘之機。
上面這些問(wèn)題從技術(shù)上也許有改進(jìn)的空間，問(wèn)題的關(guān)鍵在于回鄉參選并不符合大部分流動(dòng)人員的利益要求，這使得他們缺乏在戶(hù)口所在地參選的根本動(dòng)力。一項在廣州、義烏和南京三市進(jìn)行的初步調查顯示，外出務(wù)工者普遍有參與選舉人大代表的迫切愿望，但大部分外出務(wù)工者希望能在打工地選舉人大代表，并在當地參政議政，行使政治權利。也就是說(shuō)，“異地參選”才是外出務(wù)工人員更為看重的實(shí)現民主權利的方式，究其根源，是因為外出務(wù)工人員隨著(zhù)外出時(shí)間的延長(cháng)和社會(huì )經(jīng)濟地位的提高，與戶(hù)口所在地的利益關(guān)聯(lián)性在日益淡化，與工作居住地的利益關(guān)聯(lián)性卻在不斷加強，這將降低外出人員對戶(hù)籍所在地政治參與的需求，升高他們對工作居住地政治參與的需求。然而，現實(shí)卻是外出人員由于“人地分離”，不僅在戶(hù)口所在地被慢慢邊緣化，在工作居住地由于缺少政治參與權利和渠道也一直處于邊緣化地位，這背后反映的是政府在滿(mǎn)足外出人員政治參與需求上新的制度供給的不足，從而導致了這部分人員政治權利的缺失。
地方的探索
為實(shí)現流動(dòng)人口在工作居住地的政治權利，一些地區的政府也在做出努力。作為全國唯一一個(gè)探索“流動(dòng)人口政治權利異地實(shí)現機制”的城市，浙江省義烏市繼2002年把7個(gè)鎮人大代表名額和11個(gè)市人大代表名額分配給外來(lái)務(wù)工人員之后，在本次縣鄉人大換屆選舉工作中，繼續將外來(lái)人口參與選舉和當選人大代表明確列入選舉安排。該市的大陳鎮拿出了7個(gè)鎮人大代表名額和1個(gè)市人大代表名額給外來(lái)務(wù)工人員，并主動(dòng)聯(lián)系外來(lái)務(wù)工人員戶(hù)籍所在地，確認外來(lái)務(wù)工人員的選民資格。大陳鎮選委專(zhuān)門(mén)設計了“外來(lái)建設者申請參加居住地(工作地)人大代表?yè)Q屆選舉的函”和其戶(hù)籍所在地選區的回函，請參選企業(yè)負責寄送，為提高回函率，寄送時(shí)特地附上回郵信封。此外還加大宣傳力度，為外來(lái)務(wù)工人員當選人大代表創(chuàng )造有利條件。
流動(dòng)人口的異地參選權其實(shí)來(lái)源于1983年施行的《全國人大常委會(huì )關(guān)于縣級以下人大代表直接選舉若干規定》。目前，在加強外來(lái)人員“異地參選”的探索中，一般有這樣一些要求：首先，需要有由戶(hù)籍所在地的選舉委員會(huì )出具本人具有選民資格且不在戶(hù)籍所在地進(jìn)行本屆選民登記的證明，其次，會(huì )要求外來(lái)人員有固定居住場(chǎng)所、穩定的職業(yè)或收入來(lái)源，并且在本地區有一定的連續居住年限，如一年以上。
應該說(shuō)這些新的規定和措施在很大程度上拓展了流動(dòng)人口行使民主權利的空間，外來(lái)人員在工作居住地積極參與政治生活，不僅有助于自身權利和利益的更好實(shí)現，也有助于當地政府傾聽(tīng)這個(gè)群體的利益要求和呼聲，對于雙方來(lái)說(shuō)無(wú)疑都是一個(gè)有益的進(jìn)步。但我們也注意到，目前這方面的改革碰到了很大的阻力，以至于難以再向前推進(jìn)，很多外來(lái)人口占有相當比例的城市對推進(jìn)這個(gè)工作缺乏積極性，即使是義烏市今年的做法跟2002年相比也只是原地踏步，并沒(méi)有新的突破。
制度性障礙
一個(gè)值得玩味的現象是，義烏和東莞同為外來(lái)人口已超過(guò)本地人口的城市，義烏市在外來(lái)人員“異地參選”問(wèn)題上已經(jīng)邁出了一步，東莞市至今仍堅持“流動(dòng)人口原則上在戶(hù)口所在地參加選舉”，沒(méi)有允許外來(lái)人員參與當地的人大代表選舉，但兩個(gè)地區的人大有關(guān)人士在分析“異地參選”的困境時(shí)，看法卻驚人地一致，都認為，一是代表名額分配難，按照現行選舉法的規定，各級人大代表的名額是根據戶(hù)籍人口核定的，無(wú)法突破，至于流動(dòng)人口如何產(chǎn)生代表名額，選舉法并無(wú)規定，如果流動(dòng)人口在現居住地進(jìn)行選民登記，其被選舉權的實(shí)現勢必擠占本市戶(hù)籍人口的名額。二是選民資格認定難，外來(lái)人口的資料在戶(hù)籍地，而流入地與流出地之間目前還缺乏必要的溝通機制，發(fā)出的選民資格認定材料很少得到回復，異地參選實(shí)際操作的難度大。三是流動(dòng)人口的流動(dòng)性增加了選舉的成本，義烏市2002年選出的18名市鎮人大代表，已有3名離開(kāi)了義烏。
如果對“異地參選”的這些困難進(jìn)行深入的分析，就會(huì )發(fā)現它們都指向一個(gè)根本的癥結：現行戶(hù)籍制度。正是現行的戶(hù)籍制度把人們的各種權利跟戶(hù)籍牢牢地綁在了一起，才導致了人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍沒(méi)法流動(dòng)，相應的民主權利由于被綁定在戶(hù)籍上也就沒(méi)法流動(dòng)，這才是造成流動(dòng)人口民主權利難以實(shí)現的根本原因。
具體來(lái)看，目前“異地參選”在流動(dòng)人口的流出地和流入地都面臨著(zhù)難以克服的制度性障礙。
在流出地也就是戶(hù)籍所在地，當地政府為了保證選舉的“高參選率”，一般不愿意出示證明同意本地外出人員將選舉權轉移到工作居住地，而且考慮到若發(fā)生大規模的選民資格轉移，當地的選舉甚至會(huì )因選民人數不足一半而無(wú)法進(jìn)行，這就構成了制度性的問(wèn)題，跟某個(gè)地方政府是否開(kāi)明已經(jīng)沒(méi)有關(guān)系，因此，“異地參選”的選民資格轉移客觀(guān)上存在困難，這個(gè)困難的背后正是由于選舉權跟戶(hù)籍捆綁在了一起，流動(dòng)人口的戶(hù)籍沒(méi)有轉移，他們的選舉權也難以轉移。
在流入地，即使當地政府“開(kāi)明”，愿意承認外來(lái)人員在本地擁有平等的被選舉權，但人大代表的名額是根據本地戶(hù)籍人口核定的，這實(shí)際上意味著(zhù)外來(lái)人員在工作居住地當選人大代表是擠占了本地人的代表名額，是占用了本地人的被選舉權。這也就是為何一些地區的改革也僅止于從本地人大代表名額中專(zhuān)門(mén)劃撥出很少部分，并且把這幾個(gè)代表名額放在專(zhuān)門(mén)劃定的外來(lái)人員選區進(jìn)行選舉，如果完全放開(kāi)讓外來(lái)人員跟本地居民在各個(gè)選區一起參選、共同競爭，在現行制度環(huán)境下則會(huì )造成對本地居民民主權利的侵害。因此我們不妨把流入地的外地人員參選稱(chēng)為“恩賜模式”，只要外來(lái)人員的被選舉權跟戶(hù)籍綁定而無(wú)法轉移，“恩賜模式”就是改革的最大限度，超過(guò)了則可能形成對流入地居民的另一種不公正。
因此，戶(hù)籍制度的要害其實(shí)不在于戶(hù)籍本身，而在于把公民的各種權利跟戶(hù)籍捆綁在一起的機制，從而造成了必須享有戶(hù)籍才能享有公民權利，進(jìn)而造成了城鄉人口在公民權利分配上的二元結構和不平等格局，形成了跟現代憲法平等原則背道而馳的傳統“身份制”現象。因此，在“異地參選”進(jìn)程中，戶(hù)籍改革的關(guān)鍵不在于取消戶(hù)籍，而在于把流動(dòng)人口的民主權利跟戶(hù)籍真正脫鉤，獨立出來(lái)，只依附于他們的公民身份而不是戶(hù)籍身份，這樣一來(lái)，流動(dòng)人口的民主權利可以隨著(zhù)人員的流動(dòng)而流動(dòng)，選民登記以及人大代表名額確認都以本地常住人口為依據，那么不管是流入地還是流出地都可以從容進(jìn)行選舉，不必有太多顧慮。
我們期待著(zhù)更多的地區能投入這個(gè)改革進(jìn)程中，讓流動(dòng)人員這個(gè)特殊而龐大的群體不管是分布在國家的哪個(gè)角落，都能體會(huì )到自己是全體公民中堂堂正正的一員，既共同建設，也共同享有，創(chuàng )造出新時(shí)期社會(huì )流動(dòng)中的和諧風(fēng)景。
(摘自《南風(fēng)窗》)
