從國外許多國家的政權分級來(lái)看，實(shí)行的是三級政權體制。目前，我國的政權分層已經(jīng)擴張到五級政權體制。是實(shí)行三級政權體制，即中央、省、縣分層，還是保留五級分層體制而不改革，還是進(jìn)行一定的改革。(注釋?zhuān)嘿Z康：“縣鄉財政如何走出困境”，《決策咨詢(xún)》2002年第4期。)這是不同的思路。我們認為，就長(cháng)遠來(lái)看，如果文化素質(zhì)提高、法制觀(guān)念增強，公民民間組織發(fā)育和完善，政權分層改革的最終目標應當是三級體制。而目前的政權分層過(guò)多的體制，已經(jīng)形成了財政日趨緊張、農民和企業(yè)負擔日益加重、幾乎所有的錢(qián)都吃了皇糧，如不堅決改革，將危及到政權的穩固。但是，不可能一步改革到位到三級政權體制。
現在的爭論是取消地級政權，還是取消鄉級政權？對此需要進(jìn)行比較研究，拿出地級政權改革的方案和鄉級政權改革的方案，比較兩種方案的成本、風(fēng)險、收益和難易程度。我們認為，應當將目前的五級政權體制，在未來(lái)的二、三十年中先改革為四級政權體制，取消鄉鎮一級政權設置。進(jìn)行鄉鎮合并，對鎮派出鎮公所。
縣和縣以下政治體制的設置，一定要社會(huì )事務(wù)與行政成本進(jìn)行計算，納稅稅源與企業(yè)及農民負擔進(jìn)行權衡，行政費用的投入與經(jīng)濟發(fā)展的收益相比較。如果所費的行政費用太高，并且限制了經(jīng)濟發(fā)展，即使管得很細或者很好，從經(jīng)濟上講也是一種愚蠢的辦法和笨重的體制，從長(cháng)期看，對經(jīng)濟發(fā)展無(wú)疑是有害的。
關(guān)鍵的是，怎樣消腫，需要有多種方案進(jìn)行比較和衡量，盡量選擇市場(chǎng)經(jīng)濟的辦法，鼓勵人們去創(chuàng )業(yè)，去自我就業(yè)，國家可能要有一定的政策，付出一定的養老醫療保障等代價(jià)，還需要與人員分流、債務(wù)處理相聯(lián)系，并與土地制度改革掛鉤，使村鄉縣政治體制順利消腫。
在方案的設計上，要注重鄉級政權體制改革時(shí)的階段性和政權的連續性。在取消鄉鎮一級政權后，對于鄉村社會(huì )的管理，比如防止村霸和黑體惡勢力出現，維護鄉村的社會(huì )治安，一些修路、打井、清潔公益事業(yè)等等，需要建立自治組織和政府精干的巡回和派出機構來(lái)治理。
三、中央和地方各級政權收入與事權相統一的財稅體制改革
需要研究中央和地方財政稅收和事權體制的改革安排，設計一種既保證中央政治集中的需要，又滿(mǎn)足地方各級政權和公共財政運行需要的財稅體制，并科學(xué)和合理地劃分中央和地方各級政府的事權范圍，各盡其責；并且還要使稅收結構有利于促進(jìn)投資、鼓勵創(chuàng )業(yè)、擴大就業(yè)和全國統一大市場(chǎng)的形成。中央和地方的財政稅收和事權體制，既是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，也是一個(gè)政治體制問(wèn)題。一是如果稅制的設置上，中央財政所占的比重很低，中央政治上的集中度就沒(méi)有財力的保證，縮小地區發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、大的全國性的工程等等就不能正常進(jìn)行。而中央向地方借款，中央的權威就會(huì )受到威脅。1994年的稅制改革基本上改變了中央財政比例過(guò)低、中央財政向地方財政借錢(qián)的局面。但是，也帶來(lái)一些問(wèn)題：1、按現在的分稅制，中央財政集中過(guò)多，省里財政基本滿(mǎn)意，地級財政過(guò)得去，縣級財政很困難，鄉級財政基本上依靠向農民收費度日；2、中央經(jīng)常出臺增加工資政策，許多教育、衛生等公益事業(yè)又要由地方承擔費用，但是在財力的劃分上沒(méi)有以錢(qián)定事；3、中央和省級財政依靠稅收，地級以下財政依靠收費維持，使得農民和企業(yè)交了稅以后，還要承擔很多的費，以養活基層政權，從而抑制了投資和企業(yè)的擴大，中小企業(yè)很難存活，就業(yè)問(wèn)題日益突出。4、較好的稅收來(lái)源、效益好的企業(yè)、一些能收費的項目，一級一級上收，而收稅麻煩且稅少的稅項、微利和虧損企業(yè)、各種需要拿錢(qián)辦的事業(yè)，都一級一級下放。由于下一級官員是由上一級任命的，這種利益的上收和負擔的下移，明知很不合理，但是有著(zhù)下級對上級無(wú)法抗拒的制度力量在推動(dòng)。二是由于稅收結構上以企業(yè)項下征稅為主，而銷(xiāo)售環(huán)節的消費稅和個(gè)人所得稅為副，特別是卷煙等消費稅也在企業(yè)項下征收，各地重復建設、市場(chǎng)封鎖、地方保護等等問(wèn)題久治不愈；并且由于主要在企業(yè)項下征稅，一些需求彈性小的產(chǎn)品，稅收無(wú)法通過(guò)價(jià)格轉移，從而抑制了這類(lèi)產(chǎn)品的投資。特別是在經(jīng)濟蕭條時(shí)期，由于企業(yè)項下稅收過(guò)多，而投資又不能抵扣稅收，產(chǎn)品全面過(guò)剩，稅收不能應價(jià)轉移，企業(yè)的稅負更加沉重，更使企業(yè)的投資積極性受到影響。三是國稅和地稅兩套稅收系統，在企業(yè)重復收稅，并且200萬(wàn)稅收人員收了1萬(wàn)多億稅收，收稅的成本很大，稅收效率太低。200萬(wàn)人如果每年全國平均每人按照4萬(wàn)元的工資、保障、獎金、辦公、辦公設施等費用計算，僅稅務(wù)系統就可能要開(kāi)支800億稅收。
改革中央和地方財政稅收和事權體制的目的是：1、保證中央在社會(huì )和體制轉型期間的集權和權威；2、中央有足夠的經(jīng)費滿(mǎn)足縮小地區發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、全國型的工程建設等需要；3、滿(mǎn)足各級政權體制的公共服務(wù)和公共管理需要，特別是教育、衛生、社會(huì )保障、城市建設等需要；4、稅收結構要有助于克服局部的市場(chǎng)封鎖和地方保護主義，形成全國性統一的大市場(chǎng)；5、形成鼓勵投資的稅收體制。因此，需要研究和設計以下問(wèn)題和體制。
一是合理改革中央和地方(包括地方各級財政稅收)的財稅體制。要設計一種既能保證中央財政比例，又要考慮地方，特別是基層財力需要的分稅體制。加大地方對一些地方稅種的增稅和免稅權力，允許地方政府為了吸引投資而實(shí)行自己財政范圍內的退稅政策。
二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權范圍，界定清楚各級應負的事權責任，在此基礎上核定各級政府在財政稅收總盤(pán)子中分配的比例和規模。如國防安全、社會(huì )治安、科技、教育、衛生、社會(huì )保障、城市建設、公益性公路建設等等，哪些應當由哪一級政府承擔，都應當責任明確、落實(shí)到級；否則，有人收錢(qián)，但無(wú)人管事。許多人民群眾急需解決的事務(wù)，在政府各級中互相推逶�；蛘呱霞墝⒍愂兆吡�，要辦的事全部下推給下一級財政，下一級政權沒(méi)有稅收保證的財力，只好向企業(yè)和農民增加收費，導致政府與企業(yè)和農民的關(guān)系越來(lái)越緊張。
三是要進(jìn)行稅收結構的設計和改革，加大銷(xiāo)售環(huán)節消費稅的征收，加大個(gè)人和企業(yè)所得稅的征收，使稅源大部分從企業(yè)項下征收改變?yōu)閺南M環(huán)節、銷(xiāo)售環(huán)節、個(gè)人方面和所得方面征收。從而使地方政府不僅重視企業(yè)發(fā)展，還要重視市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展，克服地方保護主義，自覺(jué)融入全國統一的大市場(chǎng)中；并且使稅收結構能刺激投資，鼓勵人們創(chuàng )業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，改變我國投資不足、就業(yè)困難的局面。
四是中央和地方財稅和事權體制改革要做到四個(gè)結合：1、與政權機構和人員的精簡(jiǎn)，特別是縣和縣以下政治體制改革相結合。要將養人的錢(qián)，逐步地轉向為民辦事上來(lái)。 2、與政權單位后勤社會(huì )化改革、事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化改革結合起來(lái)。一些半公共性的產(chǎn)品，如非義務(wù)教育、醫療衛生等等，可以實(shí)行差額補貼、自收自己支等方式，一些可以改變?yōu)槠髽I(yè)產(chǎn)品的，如實(shí)用型的研究所，幼兒園，民辦的非義務(wù)教育，或者家長(cháng)要求較高的義務(wù)階段教育，都可企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，與財政脫鉤。3、要與機構人員精簡(jiǎn)、社會(huì )化和企業(yè)化改革的成本和收益結合起來(lái)考慮，既要考慮改革可能在一定時(shí)期要支付的成本，又要分析改革給財政帶來(lái)的收益，從而安排改革的力度、過(guò)程和目標。4、與制定和實(shí)施《國家政權和事業(yè)人民供養法》結合起來(lái)，使財政支出科學(xué)化、公開(kāi)化、民主化。以科學(xué)的指標和法律法規核定各級的財政需要，依法編制預算，依法支出，依法對財政預算進(jìn)行監督。
四、改革黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導方式
目前，國有和國有控股資產(chǎn)占到整個(gè)社會(huì )經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的70%左右，2002年底已經(jīng)達到近11萬(wàn)億規模。黨的十五大確立了國有經(jīng)濟布局戰略性調整和國有企業(yè)資產(chǎn)多元化的改革方針，黨的十六大又提出建立管人、管事和管資產(chǎn)相統一，以及中央和地方兩級分別履行出資人職責的國有資產(chǎn)管理新體制。但是，從目前黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導來(lái)看，我們還沒(méi)有找到一種最佳的方式。
存在的問(wèn)題是：企業(yè)內部黨的領(lǐng)導系統和企業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形成相分離的板塊狀況，使企業(yè)的內部治理結構復雜化；黨的在企業(yè)的政治領(lǐng)導不能通過(guò)企業(yè)的經(jīng)濟功能來(lái)實(shí)現，成為與企業(yè)工作相分離的黨的工作，而這種工作又相應地加大了企業(yè)的非經(jīng)濟組織和功能運作的非經(jīng)濟成本；黨的系統和企業(yè)經(jīng)營(yíng)系統之間相互形成內耗，磨擦成本較大；黨來(lái)任命企業(yè)中層干部，董事長(cháng)和總經(jīng)理要領(lǐng)導中層干部來(lái)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，黨要對企業(yè)的重大事項進(jìn)行干預和決策，但是干預和決策的責任按照公司法要由董事長(cháng)來(lái)負責。諸如此類(lèi)，都是影響國有企業(yè)發(fā)展和競爭力的重要問(wèn)題。因此，需要認真研究黨對國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導方式。
改革的原則是：黨的領(lǐng)導方式要合乎現代企業(yè)組織形式和公司法，黨的領(lǐng)導組織融入現代企業(yè)制度之中，以現代公司治理結構的方式體現出來(lái)；黨的領(lǐng)導和工作，要以增強企業(yè)競爭力為目標，盡量降低運作成本；用黨的領(lǐng)導組織融入現代企業(yè)治理結構的辦法，根絕黨的系統和工作與企業(yè)經(jīng)營(yíng)系統和工作的磨擦和內耗；黨的領(lǐng)導組織和領(lǐng)導方式要適應企業(yè)經(jīng)營(yíng)的規則和要求，要考慮市場(chǎng)競爭的需要，不能不考慮經(jīng)濟成本，不能不考慮因非經(jīng)濟成本過(guò)大而在市場(chǎng)上可能被非經(jīng)濟成本較小的民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)和外資企業(yè)擠垮及最后破產(chǎn)的危險。
五、從政治體制改革、社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展角度調整和改革土地制度
城鄉土地制度，既是經(jīng)濟體制的一部分，也是政治體制的一部分。1、從基本的政治經(jīng)濟制度上講，土地制度涉及到土地資產(chǎn)的所有和財產(chǎn)保護問(wèn)題，因此，土地所有和分配方式，幾乎是一個(gè)國家憲法必及的重要內容。2、鄉村土地的所有和使用制度，實(shí)際是鄉村政治體制模式的一個(gè)基礎或者重要因素。如土地農業(yè)集體所有，就是人民公社制度的基礎；而土地集體所有、農戶(hù)承包，就是目前攤費入畝、向農民收費、村鄉縣政治體制生存和膨脹的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根絕攤費入畝的來(lái)源。3、土地是私有，還是公有？公有是不是要分國有和集體所有兩種？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎樣設計？都涉及一個(gè)國家的財產(chǎn)及其保護制度，這是一個(gè)社會(huì )政治制度的經(jīng)濟基礎之基礎。
對中國目前的土地制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的總結：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買(mǎi)國有土地，國家強制征用集體土地。這種土地制度帶來(lái)許多問(wèn)題。一是集體土地所有權的虛無(wú)性衍生出土地實(shí)際村長(cháng)所有、以畝計費使農民負擔沉重、承包期短使土地無(wú)法向規�；r場(chǎng)集中；二是集體土地被強制征用為國有土地的不平等性及其衍生出對農民補償太少、形成越來(lái)越多的無(wú)耕地無(wú)就業(yè)無(wú)保障的三無(wú)農民；三是政府的土地管制過(guò)度和管制失效并存，不應該管的管了不少，應該管的沒(méi)有管好；四是土地使用年期較短，使土地使用者在使用權終止時(shí)，有巨大的財產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險，特別是地上附著(zhù)資產(chǎn)有充公的危險；五是土地所有和管制制度，阻礙著(zhù)農村剩余勞動(dòng)力向城市順利轉移，不適應以市場(chǎng)機制為基礎有效和合理地配置土地資源；六是在一些由私人和法人使用，但國有和集體使用權沒(méi)有出讓給私人和公司的領(lǐng)域，或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權快到期時(shí)，往往發(fā)生“公地的悲劇”。
合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經(jīng)濟學(xué)思路來(lái)看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場(chǎng)自由調節。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經(jīng)濟學(xué)界進(jìn)行過(guò)長(cháng)期的爭論。從各國的實(shí)踐來(lái)看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應于由于社會(huì )經(jīng)濟結構隨時(shí)變化而每時(shí)每刻發(fā)生的方方面面和成千上萬(wàn)有關(guān)土地事項的及時(shí)處理，不適應于市場(chǎng)經(jīng)濟對資源分配的要求，土地資源配置的時(shí)間過(guò)長(cháng)、效率過(guò)低、組織成本太高。
因此，中國土地制度改革的框架性安排為：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權，分解國家所有的占有、使用、使用權處置等權力，實(shí)行較長(cháng)的使用年期財產(chǎn)權制度，農民和一部分國有企業(yè)的土地使用年期財產(chǎn)權與社會(huì )保障掛鉤，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎性作用，政府管理主要彌補市場(chǎng)配置土地資源的缺陷。
土地制度的改革除了形成有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農業(yè)的現代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設和和西部大開(kāi)發(fā)、適應于市場(chǎng)經(jīng)濟總體制的功能外，還包括：1、對轉型中的人口有社會(huì )保障功能。需要安排一種制度，將農民承包的土地作為保障財產(chǎn)基礎，使進(jìn)城務(wù)工和脫離土地的農民能獲得一定程度的養老、失業(yè)等保障。2、有利于節約利用土地。通過(guò)土地制度的激勵和約束，使衰敗的農村，其宅地、村公共用地通過(guò)復墾變成為耕地，抑制城鎮土地受讓和購買(mǎi)后不用或利用率不高而浪費的現象。3、有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開(kāi)、公平、公正，并盡量借助于市場(chǎng)和社會(huì )的力量配置土地資源；同時(shí)，讓利于民，減少土地制度中部門(mén)和工作人員權力尋租的設置。
建設促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的政治體制
中國不僅要改革一些阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制，還要建設一些適應經(jīng)濟發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟體制的新的政治體制。從減輕農民和企業(yè)負擔、抑制政府尋租設置和腐敗、促進(jìn)政府向民本和為民做實(shí)事轉型，需要建設以下新的政治體制。
一、制定和頒布《國家政權和事業(yè)人民供養法》
起草、制定、頒布《國家政權和事業(yè)人民供養法》，屬于人民供養的各類(lèi)機構和人員，需要定崗定員、規定標準、建立指標體系、嚴格經(jīng)費撥款、制定審核監督辦法和增加供養人員的程序，將供養機構和吃皇糧人數膨脹用法律的形式死死控制住。我們面臨的危機是，如果對吃皇糧的規模和人員不從法律等制度上設計一個(gè)非常嚴格的控制機制，一是政權體制就會(huì )憑借權力自由、任意地進(jìn)行擴張，大家都不想創(chuàng )業(yè)、不想受制于人，都想吃無(wú)風(fēng)險的皇糧，都想有點(diǎn)權力用一用，再過(guò)幾十年，我們的社會(huì )就會(huì )成為一個(gè)吃皇糧的社會(huì )，老百姓和企業(yè)的負擔就會(huì )越來(lái)越重，整個(gè)社會(huì )就會(huì )崩潰。二是我國社會(huì )還是一個(gè)官本位的社會(huì )，建國以后計劃行政經(jīng)濟更加強化了人們的官本位意識，聰明人、文化素質(zhì)高的人、有點(diǎn)社會(huì )關(guān)系的人、智商較高的人，社會(huì )精英都想方設法往政權里擠，都去吃皇糧；剩下不太聰明的人、文化素質(zhì)較低的人、沒(méi)有社會(huì )關(guān)系的人、智商不太高的人，都在辦企業(yè)、搞農業(yè)。聰明人、有文化水平的人、智商高的人，在辦公室里制定法律，要審批、要收費、要特別許可，來(lái)捉弄不聰明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。試想都想去吃皇糧、要權力，而沒(méi)有聰明才智的人去創(chuàng )業(yè)、投資、發(fā)明，這樣的社會(huì )能發(fā)展嗎？
需要研究一個(gè)課題，就是人民供養的吃皇糧人員的比例數量怎樣確定？是以各級政權的框架確定供養人員，還是根據別的因素確定供養人員。我們認為，首先，應當定義財政供養人員的范圍，哪些屬于人民應當供養的，哪些不屬于人民應當供養的。比如精干的黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政府、兩院、部隊、武裝警察、民事警察、義務(wù)教育、基礎科學(xué)、公益性衛生等事業(yè)，這些應當由人民來(lái)供養，他們?yōu)槿嗣裉峁┓⻊?wù)。而那些可以社會(huì )化和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的黨政機關(guān)后勤和事業(yè)不應當由人民來(lái)供養。
但是，供養人員規模的確定，必需考慮這樣一些因素：一是城市化趨勢。鄉村人口要向城市人口轉移，因此，政權的運作任務(wù)量在城鄉講是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。城市中的任務(wù)越來(lái)越重，鄉村中的任務(wù)越來(lái)越少。從趨勢上講，以農業(yè)和農村為特征的政權應當越來(lái)越精簡(jiǎn)。二是人口和經(jīng)濟活動(dòng)單位數量及財富生產(chǎn)規模。過(guò)去往往用人口數量因素確定吃皇糧人員的比例和數量，然而，農業(yè)社會(huì )人口的負擔能力最弱，而工商業(yè)人口的負擔能力較強。并且，農業(yè)社會(huì )和農業(yè)生產(chǎn)方式的社會(huì )管理事務(wù)較少，而工商業(yè)經(jīng)濟法人和城市人口的社會(huì )管理事務(wù)較多。因而，需要從人口、經(jīng)濟法人和事業(yè)法人數量、經(jīng)濟發(fā)展的負擔能力來(lái)確定吃皇糧食人員的比例和規模。而不應當是發(fā)達地區有什么樣的政權設置，不發(fā)達地區也有什么樣的政權設置；也不應當城市中有什么樣的政權設置，農業(yè)縣中也有什么樣的政權設置。三是還要考慮吃皇糧人員的工資水平，工資水平太高，吃皇糧人員的人數就應當減少。當然，還有一些扶貧、衛生教育需要，民族地區的特殊性，政權管轄的地理面積，中央給予的轉移支付力度等等因素。但是，政權規模的設置，首要的是以經(jīng)濟發(fā)展的承受能力和政權的低成本和高效率為準。而不應當成為人民和企業(yè)的沉重負擔。從人民中收取的稅收，應當更多地用于公共基礎設施的建設、教育、衛生、科技、環(huán)境等方面的開(kāi)支，而不應當大部分和全部用來(lái)發(fā)放吃皇糧人員的工資，用來(lái)養人。
據有關(guān)資料，中國目前吃財政飯的人與人口比例是1:27，如果按此計算，吃財政飯的人為4800萬(wàn)人。但是，實(shí)際是除了財政負擔的吃皇糧人員外，還有村、鄉、縣各級不吃財政皇糧，而向農民和企業(yè)收費負擔的吃準皇糧的人員。中國有74萬(wàn)個(gè)村，4.3萬(wàn)個(gè)鄉，2700個(gè)縣，如果吃準皇糧的人員每個(gè)村、鄉、縣分別按照各自負擔10人、200人、1000人計算，則又出來(lái)還是由老百姓和企業(yè)供養的吃準皇糧的1870萬(wàn)人。因此，吃皇糧和準皇糧的人員規模達6670萬(wàn)人。這樣人民就不是27個(gè)人養1個(gè)人，而是19.5個(gè)人養1個(gè)人。如果這些人的工資、福利、獎金、辦公、出差、車(chē)馬、招待、辦公樓等等費用，按每個(gè)人3萬(wàn)元計算，消耗2萬(wàn)億國民收入，占整個(gè)2002年10萬(wàn)億GDP的20%。也就是說(shuō)，占總人口1/20的吃皇糧和吃準皇糧的人，消耗了全國總的GDP的20%。
中國建國和改革開(kāi)放以來(lái)，機構越減越龐雜、吃皇糧的人員越減越多，改革一次，膨脹一次，處于機構改革、人員精簡(jiǎn)和機構膨脹和人員趨多的惡性循環(huán)之中。結果：機構越來(lái)越多，官員越來(lái)越多，吃皇糧的人越來(lái)越多，政權成本越來(lái)越高，政治效率卻越來(lái)越低，人民和企業(yè)的負擔越來(lái)越重，納稅的錢(qián)越來(lái)越不夠用，都基本上用來(lái)吃了皇糧，而不是為老百姓去辦事業(yè)。機構和人員為什么控制不��？就是因為沒(méi)有《國家政權和事業(yè)人民供養法》的制約。因此，應當根據研究的成果，制定和頒布一項《國家政權和事業(yè)人民供養法》，將其與財政預算、黨政事業(yè)編制、供養人員增減程序等法律法規結合起來(lái)，形成有效的對吃皇機構和人員規模的嚴防死守機制。將由人民供養的政黨、其他黨派、人大政協(xié)、政府、兩院、安全、軍隊、武裝警察、其他警察、事業(yè)等等所有的機構和人員規模，嚴格控制在人民能夠承擔和不影響經(jīng)濟發(fā)展的范圍內。
同時(shí)，要有改革方案和辦法，黨政社團機關(guān)的后勤社會(huì )化、企業(yè)化，事業(yè)單位盡可能地實(shí)行自收自支和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，精簡(jiǎn)吃皇糧的機構和人員；制定各種法律、法規、政策，促使和鼓勵更多的社會(huì )精英去投資、創(chuàng )業(yè)、發(fā)明，增加社會(huì )的財富，而改觀(guān)大部分社會(huì )精英都往政權機關(guān)和其他吃皇糧單位擠的風(fēng)氣。
二、規定法律和法規形成的民主化方式和程序
要研究法律和法規形成的民主化與其執行的監督程序，消除許多部門(mén)法律和法規中的審批、收費、特別許可等尋租設置，理順各個(gè)部門(mén)法之間的沖突，使法律和法規的制定達到促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制、規范各方行為、節約交易和社會(huì )管理成本等目的。法律和法規是規范人們關(guān)系和行為的游戲規則。從制度經(jīng)濟學(xué)講，法律和法規是界定法人和自然人有社會(huì )和經(jīng)濟關(guān)系中各自責任和各自權利的契約，這種契約能降低社會(huì )和經(jīng)濟關(guān)系析交易成本，提高社會(huì )和經(jīng)濟生活的效率。從經(jīng)濟發(fā)展來(lái)看，法律和法規要適應農業(yè)社會(huì )向城市社會(huì )、農業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟的轉變；從經(jīng)濟體制來(lái)看，法律和法規要適應市場(chǎng)經(jīng)濟的規則，并且要促進(jìn)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌；從民主和利益最大化講，法律和法規要滿(mǎn)足最多數人的利益，其運行的成本要低，并且要講求法律和法規運行的效率。
就目前法律和法規的制定和實(shí)施來(lái)看，存在這樣一些問(wèn)題：一是法律和法規的起草、制定充滿(mǎn)部門(mén)和機關(guān)特征，許多部門(mén)通過(guò)立法的形式，隨意設置審批、特別許可和收費等規定，將部門(mén)甚至處室的利益內含其中。中國目前的法律形成過(guò)程為，部門(mén)的政策法規部門(mén)起草，交國務(wù)院法制局審，并與其他相關(guān)部門(mén)協(xié)商，再交人大審議，有從本部門(mén)退居人大的領(lǐng)導，也有本部門(mén)的人大代表，在人大中呼吁，于是代表們表決，委員長(cháng)簽字，便被通過(guò)。實(shí)際很多通過(guò)的是充滿(mǎn)了部門(mén)權力和利益的法律。并且，法律一般都很原則，需要由部門(mén)制定實(shí)施細則，或者實(shí)施法規，這種法規不需要交人大審議，更是充滿(mǎn)了偏向自己部門(mén)利益和權力的細化和解釋。法律和法規中充滿(mǎn)了尋租設置。二是各部門(mén)法律和法規之間相互矛盾和沖突。各部門(mén)在制定法律和法規過(guò)程中，都想擴大自己的行政事務(wù)的管轄范圍，都想擴大自己的審批權力。比如，涉及土地的有國土資源部、建設部、規劃部門(mén)、農業(yè)部、水利部、房產(chǎn)管理部門(mén)等等，它們都有各自有關(guān)涉及土地管理的法律和法規。于是，一項涉地事宜，當事人就要跑許多個(gè)部門(mén)，使法律和法規的實(shí)施效率大大降低。三是許多法律和法規帶有明顯的高度公有、計劃經(jīng)濟和僵化的行政管理色彩，而許多新的事物和社會(huì )及經(jīng)濟關(guān)系還沒(méi)有被法律和法規所管轄。一些部門(mén)法律和法規就包含著(zhù)一種我就是管束人民的這樣一種理念。所以，法律和法規都加強審批、許可、收費、罰款等這樣的條款。由于審批和收費式的法律和法規軌制，使得整個(gè)經(jīng)濟的運行成了一種審批和收費經(jīng)濟。四是法律和法規制定得較為原則性，這為隨意解釋法律和法規留下了余地，甚至有的法律和法規不可操作，并且一些法規審批、收費和罰款的范圍彈性太大，一方面形成執法不嚴，法不責眾；另一方面，通過(guò)各種關(guān)系可以從輕處理，或者法外處理，為執法腐敗設置了條件。比如，有的部門(mén)的法規規定，修理家電的修理店，有一年以上修理業(yè)務(wù)的才能開(kāi)業(yè)。這樣除了原有的家電維修店可以維持運營(yíng)外，新的家電維修店一個(gè)也開(kāi)業(yè)不了。因為還沒(méi)有開(kāi)業(yè)，哪里來(lái)的一年以上的修理經(jīng)驗呢？那么請問(wèn)，如果隨著(zhù)城市的擴大，新建一個(gè)小區的家電維修店，從哪里誕生出來(lái)呢？五是部門(mén)的一些法規違法。比如有關(guān)政府部門(mén)出臺了關(guān)閉一些中小企業(yè)的法規，按此法規關(guān)閉了一些高污染、浪費資源的一些企業(yè)。但是，這些企業(yè)有的當時(shí)也是在政府的工商部門(mén)合法注冊的，也有政府有關(guān)部門(mén)的開(kāi)工和采礦許可，在關(guān)閉時(shí)，政府是否能強行關(guān)閉，是不是要賠償。如不賠償，有違于工商登記、開(kāi)工和采礦許多等方面的法律和法規。
立法程序和過(guò)程需要這樣一些改革：1、法律和法規的形成，可以由政府部門(mén)提議，也可以由居民和企業(yè)動(dòng)議，由立法機關(guān)召集，一定要有有關(guān)的各方人士參加，形成法律法規起草專(zhuān)門(mén)小組和聯(lián)系人。比如土地法起草，一定要有農民、村長(cháng)、建設者、房地產(chǎn)商、政府人員、法律專(zhuān)家、經(jīng)濟學(xué)家、規劃專(zhuān)家、涉地的有關(guān)各部門(mén)人員等等參加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法規草稿應當公開(kāi)廣泛征求意見(jiàn)，重大的法律和法規，應當實(shí)行聽(tīng)證制。即法律和法規的制定要公開(kāi)、透明、民主。3、許多法律和法規是規范政府管理部門(mén)和企業(yè)及自然人雙方行為的契約，可能法律和法規在公開(kāi)民主制定過(guò)程中，否決了政府有關(guān)部門(mén)的審批和收費設置，并加大了政府部門(mén)的責任，這時(shí)，要避免政府有關(guān)部門(mén)阻撓和否決法律和法規的形成。4、各部門(mén)法律，要與其他已經(jīng)出臺的法律進(jìn)行協(xié)調，避免相互沖突；部門(mén)所出臺的法規，也要由立法部門(mén)進(jìn)行審議，一是避免各部門(mén)法規相互矛盾給法規管轄的企業(yè)和自然人帶來(lái)不便；二是防止部門(mén)趁制定法規之機，設置審批、收費等尋租性條款。5、過(guò)去出臺的法律法規，其中不適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制的，法律之間相互沖突的，有不合理審批和收費的，甚至損害企業(yè)和自然人權利的等等，進(jìn)行一次徹底的清理和修改。6、制定《立法法》，對法律起草召集人、形成各方參加的法律法規起草和聯(lián)系組、公開(kāi)征求意見(jiàn)、重大法律法規聽(tīng)證、避免法律法規沖突、人民代表大會(huì )通過(guò)程序等等，以法律的形式固定下來(lái)。
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