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年前突如其來(lái)的持續低溫、雨雪和冰凍極端氣候，給我國南方諸多地區帶來(lái)了嚴重的災害。眾多機場(chǎng)關(guān)閉，高速公路封閉，鐵路不通，車(chē)票停售，大量旅客滯留，許多地方的春運一下子陷入困境之中。而這其中，大量滯留的旅客怎么引導、疏散、安頓？由誰(shuí)負責向焦慮、受凍的旅客傳遞權威的交通引導信息，溫暖他們回家的心緒和腳步？諸多現實(shí)的難題，無(wú)不直接考驗著(zhù)面臨突發(fā)事件的交通引導服務(wù)機制，考驗著(zhù)政府信息公開(kāi)制度的及時(shí)性與有效性。
即將于今年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)公開(kāi)條例)對于各種政府信息的公開(kāi)，提出了系統而明確的要求。近幾個(gè)月來(lái)，中國人民大學(xué)莫于川教授帶領(lǐng)他的課題組連續進(jìn)行了一系列的實(shí)地調研和專(zhuān)題培訓，掌握了大量條例準備實(shí)施階段的第一手資料。為讓廣大讀者更為深入、系統地了解條例目前的準備實(shí)施情況，讓有關(guān)部門(mén)更為全面地認識到其中需要進(jìn)一步面對與完善的問(wèn)題，本期評論版特專(zhuān)門(mén)推出一組文章，從不同角度分別進(jìn)行了探討，敬請關(guān)注。
權力如何才能在陽(yáng)光下良性運行
———從抗擊冰雪災害經(jīng)驗看《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施準備工作
莫于川
年近人心思歸，出行看天問(wèn)路。在年前的這場(chǎng)春運困局中，是否公開(kāi)、如何公開(kāi)與氣象、交通、水電有關(guān)的政府信息，做到政府與群眾的溝通配合，一些地方和部門(mén)的不同做法帶來(lái)不同結果。
比如其中我們看到，廣東省等一些地方的應急辦利用氣象短信發(fā)布平臺，迅速發(fā)布交通指引信息，緊急發(fā)送了幾千萬(wàn)條交通提示短信；公安、交通等部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)“抗擊雨雪災害信息協(xié)調機制”，利用專(zhuān)門(mén)信息平臺負責跨省區協(xié)調工作，每天召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )向媒體集中發(fā)布最新道路交通情況。這些舉措不僅直接有助于讓受阻旅客及時(shí)了解有關(guān)信息而實(shí)現知情權，而且也讓許多地方受阻旅客的情緒日益穩定。
相比之下，一些地方政府部門(mén)的做法也頗難讓人滿(mǎn)意。據新華社報道，由于被冰雪損毀嚴重的貴州東部電網(wǎng)突然斷電，導致湘黔鐵路動(dòng)脈中斷。新華社記者就此到相關(guān)單位采訪(fǎng)時(shí)，個(gè)別負責人卻不提供信息，還斥責記者“添亂”。一條鐵路動(dòng)脈中斷，是何原因所致？搶修進(jìn)程如何？何時(shí)恢復通車(chē)？這無(wú)疑是旅客出行亟須掌握的信息和社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)，有關(guān)單位理應向媒體通報。如果人們難以從權威渠道及時(shí)、準確、全面了解交通信息，盲目涌入車(chē)站、擁塞道路，必然加大風(fēng)險、后果堪憂(yōu)。比如1月25日京珠高速公路湖南段和衡棗高速公路之所以出現嚴重大堵車(chē)，除了天氣原因之外，其中還有一個(gè)人為的原因，那就是各方發(fā)布的通車(chē)信息混亂，致使許多不知情的車(chē)輛進(jìn)入湖南后無(wú)法出去(鄰近省區的高速公路相繼封閉)，使得冰雪災害下的交通困局雪上加霜。
可見(jiàn)，抗災工作的透明是穩定人心的基石，信息混亂不暢是危機管理的大敵。五年前舉國抗擊SARS疫情初期個(gè)別地方封鎖信息造成嚴重后果的沉痛教訓決不可忘記。我國《政府信息公開(kāi)條例》第七條規定：“行政機關(guān)應當建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調機制�！庇嘘P(guān)政府機關(guān)應按此要求完善交通信息發(fā)布協(xié)調機制，綜合、協(xié)調、溝通有關(guān)職能部門(mén)的交通信息資源，避免疏漏、貽誤和混亂。實(shí)踐證明，在抗擊冰雪災害的斗爭中，如果有關(guān)機構協(xié)調一致，準確地向公眾傳遞信息，將災害和抗災工作的真實(shí)情況告訴公眾，讓公眾及時(shí)、準確地知曉與冰雪災害有關(guān)的政府信息，就能獲得他們對抗災工作的理解、支持和參與，增加抗災工作成效。
即將從今年5月1日起施行的公開(kāi)條例是我國行政公開(kāi)法制建設的一個(gè)里程碑和新起點(diǎn)。它是在國內外政府信息公開(kāi)立法加快發(fā)展的大背景下出臺的，是實(shí)現十七大提出的社會(huì )主義民主政治發(fā)展目標的一個(gè)重要切入點(diǎn)。公開(kāi)條例確立了一系列基本原則，例如公開(kāi)原則，平等原則，服務(wù)原則，便民原則，安全原則，法治原則。公開(kāi)條例還確立了一系列重要制度，例如政府信息的主動(dòng)公開(kāi)和依申請公開(kāi)制度，政府信息的公開(kāi)范圍和豁免公開(kāi)范圍制度，政府信息的公開(kāi)主體制度，政府信息的公開(kāi)發(fā)布制度，政府信息的公開(kāi)程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的監督和保障制度。
這些原則和制度體現了我國憲法精神和政治民主化的要求，體現了履行我國加入WTO對透明度原則予以承諾的要求，體現了打造陽(yáng)光政府、建設法治政府的要求，具有重大的現實(shí)意義。一是使得行政公開(kāi)有了全國性的較高位階的法律依據。行政公開(kāi)以前單靠行政權力和政策推動(dòng)，法律基礎不強，一些應該公開(kāi)的政府信息沒(méi)有公開(kāi)，造成政府和民眾的信息不對稱(chēng)。二是為公民的知情權提供了法律保障。過(guò)去公民完全處于被動(dòng)的地位，如果政府不公開(kāi)有關(guān)信息，公民也無(wú)能為力�，F在公開(kāi)條例為保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權提供了必要的法律依據。三是為構建陽(yáng)光政府提供了重要基礎。增加行政過(guò)程的透明度，有助于克服暗箱操作、濫用裁量權和行政不作為導致的腐敗現象。
公開(kāi)條例具有諸多值得關(guān)注的創(chuàng )新內容，例如：把保障行政相對人依法獲得政府信息作為首要的立法目的，更加體現了關(guān)注民生、保障權利、提供服務(wù)的精神；設計了政府信息發(fā)布協(xié)調機制，以保證行政機關(guān)發(fā)布的政府信息準確一致和服務(wù)質(zhì)量；分級、分類(lèi)規定了主動(dòng)公開(kāi)范圍及其重點(diǎn)，這是正面列舉式規定政府信息公開(kāi)范圍的國家中規定得最明確、詳細的；規定了明確、較短的主動(dòng)公開(kāi)時(shí)限和答復申請時(shí)限，這在世界上也算較短的時(shí)限制度，比較有利于相對人；建立了定期公布政府信息公開(kāi)工作年度報告制度等監督與保障機制。
公開(kāi)條例于去年4月頒布后，我國行政公開(kāi)法制建設獲得了重大的發(fā)展機遇，但同時(shí)也面臨著(zhù)嚴峻挑戰。一年的實(shí)施準備期是學(xué)習、提高、清理、實(shí)踐的過(guò)程，有大量準備工作必須認真做好，包括確定機構、明確職能、健全隊伍、培訓人員、清理規范、健全制度、經(jīng)費投入、硬件建設、宣傳教育、案例積累等等�，F在距離公開(kāi)條例施行已不到三個(gè)月，但實(shí)施準備工作開(kāi)展得很不平衡，許多地方、系統的實(shí)施準備工作還有待深入展開(kāi)，甚至亟待實(shí)質(zhì)性地展開(kāi)，時(shí)間非常緊迫，任務(wù)非常繁重。從以往的經(jīng)驗教訓來(lái)看，政府信息公開(kāi)工作難度大、成本高、周期長(cháng)，政府機關(guān)和行政首長(cháng)不易給予持續性的、足夠的關(guān)注。因此，當下特別需要下功夫消除認識誤區、更新思想觀(guān)念，認真抓緊做好確定機構、健全隊伍、培訓人員、清理規范、健全制度等關(guān)鍵工作；否則，公開(kāi)條例施行后隨之而來(lái)的政府信息公開(kāi)爭議引起的大量復議、訴訟、信訪(fǎng)案件，將使有關(guān)政府機關(guān)陷于極大的被動(dòng)。
黨的十七大報告明確提出，要加快行政管理體制改革，完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作的透明度和公信力，讓權力在陽(yáng)光下運行，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。這些要求，為我們深入思考在新形勢下如何提高行政透明度，加快建設陽(yáng)光政府的步伐，提供了重要的思想指導。實(shí)際上，也正是冰凍災害應急管理的公開(kāi)透明，才更多地促使政府、社會(huì )、媒體、公眾同心協(xié)力，全力以赴，才使得我們更快地渡過(guò)危機，迎來(lái)一個(gè)祥和、幸福的新春佳節。
作者系中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長(cháng)、教授、博士生導師
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