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　　第五章　協(xié)調土地利用與生態(tài)建設

　　圍繞加強土地生態(tài)保護與建設，保護基礎性生態(tài)用地，加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì )建設。

　　第一節　加強基礎性生態(tài)用地保護

　　嚴格保護基礎性生態(tài)用地。嚴格控制對天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎性生態(tài)用地的開(kāi)發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開(kāi)發(fā)，必須在保護和改善生態(tài)功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。規劃期內，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

　　構建生態(tài)良好的土地利用格局。因地制宜調整各類(lèi)用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀(guān)優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

　　第二節　加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

　　鞏固生態(tài)退耕成果。切實(shí)做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進(jìn)退耕地區生態(tài)改善、農民增收和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。在調查研究和總結經(jīng)驗基礎上，嚴格界定生態(tài)退耕標準，科學(xué)制訂和實(shí)施退耕還林工程建設規劃，切實(shí)提高退耕還林的生態(tài)效益。

　　恢復工礦廢棄地生態(tài)功能。推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時(shí)、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進(jìn)生物技術(shù)，提高土地生態(tài)系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

　　加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風(fēng)蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態(tài)防護體系建設；綜合運用水利、農業(yè)、生物以及化學(xué)措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

　　第三節　因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

　　快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發(fā)展，實(shí)行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發(fā)展城郊農業(yè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

　　平原農業(yè)地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強基本農田建設，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。在保護生態(tài)環(huán)境前提下，重點(diǎn)優(yōu)化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發(fā)展城鎮集群和產(chǎn)業(yè)集聚。嚴格控制工業(yè)對土地的污染，防治農田面源污染。

　　山地丘陵地區，要大力推進(jìn)國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動(dòng)，積極防治地質(zhì)災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)山區特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區，要堅持資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調，禁止向嚴重污染環(huán)境的開(kāi)發(fā)項目提供用地。加強對能源、礦山資源開(kāi)發(fā)中土地復墾的監管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度，強化礦區生態(tài)環(huán)境保護監督。

　　第六章 統籌區域土地利用

　　圍繞優(yōu)化國土開(kāi)發(fā)格局，科學(xué)劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，實(shí)施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進(jìn)國家區域發(fā)展戰略的落實(shí)。

　　第一節 明確區域土地利用方向

　　根據各地資源條件、土地利用現狀、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段和區域發(fā)展戰略定位的差異，把全國劃分為九個(gè)土地利用區，明確各區域土地利用管理的重點(diǎn)，指導各區域土地利用調控。

　　──西部地區。穩定耕地面積，提高耕地質(zhì)量，確�；�本口糧田。統籌安排基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉移用地，重點(diǎn)支持依托中心城市和交通干線(xiàn)的開(kāi)發(fā)，逐步提高集約用地水平。

　　西北區：保障油氣和優(yōu)勢固體礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、出境和跨區鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉建設用地面積。支持水利建設和節水農業(yè)發(fā)展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開(kāi)發(fā)耕地后備資源。嚴格生態(tài)用地的用途管制，重點(diǎn)加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區、沙漠綠洲等地區的土地生態(tài)保護和建設，積極開(kāi)展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

　　西南區：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮建設用地，合理安排防治地質(zhì)災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區用地的政策指導。加強平原、壩區耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開(kāi)展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養林保護、防護林營(yíng)造等工程，限制生態(tài)用地改變用途，促進(jìn)生物多樣性保護和以自然修復為主的生態(tài)建設。

　　青藏區：保障基礎設施和生態(tài)移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區城鄉建設用地面積，支持少數民族地區和邊疆地區的發(fā)展。加大西藏“一江兩河”(雅魯藏布江，拉薩河、年楚河)和青海海東等地區土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場(chǎng)治理、“三江源”自然保護區保護等生態(tài)環(huán)境建設。

　　──東北地區。保障先進(jìn)裝備、精品鋼材、石化、汽車(chē)和農副產(chǎn)品深加工、高新技術(shù)、能源等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強基礎設施建設等用地，促進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規模，加快城鎮工礦建設用地整合，盤(pán)活利用存量建設用地。重點(diǎn)保障東部鐵路通道和跨省區公路運輸通道等建設用地。開(kāi)展土地利用政策與機制創(chuàng )新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤(pán)錦等資源型城市經(jīng)濟轉型和發(fā)展接續替代產(chǎn)業(yè)提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區治理，改善礦區土地生態(tài)環(huán)境。

　　──中部地區。加大耕地整理力度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)基地建設。合理安排裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型建筑材料、農產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規模，促進(jìn)中部地區崛起。

　　晉豫區：合理安排基礎設施用地，重點(diǎn)保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區治理，積極推進(jìn)農用地整理。引導農業(yè)結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進(jìn)農產(chǎn)品加工轉化增值。有序開(kāi)展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態(tài)退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區域生態(tài)環(huán)境。

　　湘鄂皖贛區：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮化和工業(yè)化加快的進(jìn)程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長(cháng)株潭城市群資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )建設綜合配套改革試驗區用地的政策指導。實(shí)施基本農田整理工程，促進(jìn)穩產(chǎn)高產(chǎn)商品糧棉油基地建設。統籌協(xié)調長(cháng)江、淮河及洞庭湖、鄱陽(yáng)湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長(cháng)江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等地區濕地保護，禁止圍湖造田。

　　──東部地區。嚴格保護現有耕地和基本農田，加強水田等優(yōu)質(zhì)耕地的保護和建設，促進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展。優(yōu)化整合建設用地，降低年均新增建設用地規模，控制城鎮和工業(yè)用地外延擴張，積極盤(pán)活存量土地，提高土地利用效率。

　　京津冀魯區：統籌安排產(chǎn)業(yè)用地，控制城鎮工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮工礦用地水平。調整區域土地利用布局，重點(diǎn)支持天津濱海新區開(kāi)發(fā)開(kāi)放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發(fā)展都市農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)和平原生態(tài)農業(yè)，促進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展。加強重要水源地保護和水土資源協(xié)調利用，支持京津風(fēng)沙源治理區的生態(tài)退耕、長(cháng)城沿線(xiàn)風(fēng)沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態(tài)環(huán)境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。

　　蘇浙滬區：創(chuàng )新土地利用模式，形成工業(yè)集聚、居住集中、城鄉協(xié)調的建設用地空間格局�？刂平ㄔO用地總量，適度降低人均城鎮工礦用地面積，提高集約用地水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構升級。統籌安排區域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質(zhì)災害。嚴格保護水田等優(yōu)質(zhì)耕地，加強太湖、杭州灣等地區污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開(kāi)發(fā)沿海灘涂資源。

　　閩粵瓊區：加速建設用地的內涵挖潛和優(yōu)化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區新增建設用地規模，防止城鄉建設用地無(wú)序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現有耕地和基本農田。統籌安排產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設用地，保障海峽西岸經(jīng)濟區和海南及其他海島生態(tài)旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹(shù)林和灘涂等生態(tài)用地的保護。

　　第二節 實(shí)施差別化的區域土地利用政策

　　根據資源環(huán)境承載能力、土地利用現狀和開(kāi)發(fā)潛力，統籌考慮未來(lái)我國人口分布、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局和國土開(kāi)發(fā)格局，按照不同主體功能區的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)施差別化的土地利用政策。

　　大力推進(jìn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤(pán)活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創(chuàng )新，促進(jìn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構升級，促進(jìn)國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮工礦用地規模擴大，逐步降低人均城鎮工礦用地面積，適度增加城鎮居住用地；整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環(huán)保設施建設；限制占地多、耗能高的工業(yè)用地，支持高新技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟和現代服務(wù)業(yè)發(fā)展；探索實(shí)施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進(jìn)農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區內集中連片、高標準基本農田的建設，切實(shí)加大耕地污染的防治力度。保留城市間開(kāi)敞的綠色空間，保護好水系、林網(wǎng)、自然文化遺產(chǎn)等用地，促進(jìn)區域生態(tài)環(huán)境改善。

　　有效保障重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域集聚人口及經(jīng)濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進(jìn)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域支柱產(chǎn)業(yè)的培育和經(jīng)濟總量的提升，促進(jìn)人口和經(jīng)濟集聚能力的進(jìn)一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進(jìn)城市人口和經(jīng)濟集聚效益的發(fā)揮；加強城鎮建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開(kāi)發(fā)；統籌安排基礎設施建設用地，促進(jìn)公路、鐵路、航運等交通網(wǎng)的完善，推動(dòng)和加快基礎設施建設；優(yōu)先保障承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域產(chǎn)業(yè)轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，促進(jìn)主導產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，積極引導產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和用地的集中布局。積極推進(jìn)農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態(tài)用地，切實(shí)發(fā)揮耕地特別是基本農田在優(yōu)化城鎮、產(chǎn)業(yè)用地結構中的生態(tài)支撐作用，促進(jìn)人口、經(jīng)濟的集聚與資源、環(huán)境的統籌協(xié)調。

　　切實(shí)發(fā)揮限制開(kāi)發(fā)區域土地對國家生態(tài)安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開(kāi)發(fā)，統籌土地資源開(kāi)發(fā)與土地生態(tài)建設，促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區域生態(tài)功能的恢復和提高，切實(shí)維護國家生態(tài)安全。禁止可能威脅生態(tài)系統穩定的各類(lèi)土地利用活動(dòng)，嚴禁改變生態(tài)用地用途；積極支持區域內各類(lèi)生態(tài)建設工程，促進(jìn)區域生態(tài)環(huán)境的修復與改良。按照區域資源環(huán)境承載能力，嚴格核定區域建設用地規模，嚴格限制增加建設用地；新增建設用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)供地，引導與主體功能定位相悖的產(chǎn)業(yè)向區外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強各生態(tài)用地之間的有機聯(lián)系。

　　嚴格禁止在自然文化遺產(chǎn)保護區域土地的開(kāi)發(fā)建設。按照法律法規規定和相關(guān)規劃，對依法設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等禁止開(kāi)發(fā)區域，必須實(shí)行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類(lèi)土地利用活動(dòng)，確保生態(tài)功能的穩定發(fā)揮。

　　第三節　加強省級土地利用調控

　　根據各土地利用分區的調控方向和差別化的區域土地利用政策，綜合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標(詳見(jiàn)附表1-6)，強化省級政府的土地利用調控責任。

　　《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，嚴格執行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區、直轄市，嚴格落實(shí)，不得突破，預期性指標通過(guò)經(jīng)濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實(shí)現。

　　各省、自治區、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務(wù)指導下，積極配合國家區域發(fā)展戰略的實(shí)施，切實(shí)落實(shí)所屬區域的土地利用政策，加強對本行政區域范圍內土地利用的統籌協(xié)調，搞好國家與省級主體功能區的空間落實(shí)和用地政策上的相互銜接，促進(jìn)形成統籌協(xié)調的土地利用秩序。