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修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國人大通過(guò)，“十一五規劃”最遲在今年年底出臺。也就是說(shuō)，農村義務(wù)教育免費的時(shí)間表很快將見(jiàn)分曉。
“十一五”期間，農村義務(wù)教育將全面免費。教育部副部長(cháng)張保慶于8月29日宣布的這一消息讓社會(huì )各界為之一振。
長(cháng)期以來(lái)，中國的義務(wù)教育只是免除了“學(xué)費”這一項，在“一費制”的名目下，學(xué)雜費和書(shū)本費仍然需要家長(cháng)承擔；在一些寄宿制學(xué)校，家長(cháng)還需承擔寄宿費。這筆費用和農業(yè)稅、醫療支出一起，構成了農民的“三大負擔”。
繼各省提前落實(shí)中央政策紛紛免除農業(yè)稅后(至今已有27個(gè)省、市、自治區免除了農業(yè)稅)，8月初中央又決定加快建立農村新型合作醫療制度，中央財政負擔比例翻了一番。加之這次有待落實(shí)的“教育行動(dòng)”，農民的“三大負擔”開(kāi)始得到實(shí)質(zhì)性的緩解。
免費試點(diǎn)已有先行者
今年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在做政府工作報告時(shí)承諾，到2007年要普及“兩免一補”(免學(xué)雜費、書(shū)本費，補助寄宿費)，全部解決貧困地區孩子的義務(wù)教育問(wèn)題(共592個(gè)縣)。如果張保慶關(guān)于農村義務(wù)教育全免費的說(shuō)法得到落實(shí)，免費義務(wù)教育的覆蓋面將擴大2倍以上(全國共1800個(gè)縣)。
但據本刊向教育部的一位官員了解：教育部并無(wú)農村義務(wù)教育“全面免費”政策的決定權，因為涉及到財政等諸多部門(mén)，非黨中央、國務(wù)院不能決定。
此前，教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明已經(jīng)告訴本刊，8月底將有以助學(xué)貸款為主的“一攬子”政策出臺。但其中沒(méi)有提及農村義務(wù)教育免費。
“《義務(wù)教育法》正在修改之中，‘十一五規劃’也沒(méi)有最后出臺，它們都將明確農村義務(wù)教育免費以及如何免的問(wèn)題，所以現在還給不出一個(gè)具體的時(shí)間表”。教育部財務(wù)司綜合處處長(cháng)胡延品說(shuō)。
據本刊了解，修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國人大通過(guò)，“十一五規劃”最遲也要在今年年底出臺。也就是說(shuō)，農村義務(wù)教育免費的時(shí)間表很快將見(jiàn)分曉。
在中央統一政策未出之前，和此前引起廣泛關(guān)注的醫改相同，不少地方已開(kāi)始“先行”。據本刊不完全統計，今年以來(lái)，已有海南、廣東、四川成都、山東東營(yíng)等地試行各種形式的義務(wù)教育免費。其中，廣東的力度最大。廣東省委、省政府日前決定，從今年秋季入學(xué)開(kāi)始，在全省16個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的農村開(kāi)展免費義務(wù)教育試點(diǎn)，2006年秋季起逐步推廣，2008年秋季在全省農村全面實(shí)施免費義務(wù)教育。
但由點(diǎn)到面，即由地方試行到全國推廣，仍有很長(cháng)的路。而實(shí)現這一目標，要解決的核心問(wèn)題是各級財政負擔比例問(wèn)題。
可以寄望的是，這一進(jìn)程或許不會(huì )太長(cháng)，因為在農業(yè)稅和農村合作醫療問(wèn)題上已有先例，它們的實(shí)施均快于預計的時(shí)間表。
此前，全面免除農業(yè)稅的腳步比計劃提前了兩年；醫改大討論中，農村新型合作醫療重建被提速。這些，都是由部分地區先行，繼而由中央統一部署推廣到全國。按照這個(gè)邏輯，農村義務(wù)教育全面免費的步伐或許會(huì )加快。
中央醞釀化解財政分擔難題
“農村義務(wù)教育免費,中央將支出多少還沒(méi)有計算”，教育部財務(wù)司綜合處處長(cháng)胡延品說(shuō)，“財政分擔比例就更為復雜”。
對于財政分擔，目前的3種意見(jiàn)分別是：按項目分擔、按比例分擔和逐級轉移支付。
按項目分擔是指，基建經(jīng)費和教育事業(yè)費分別由中央財政和地方財政負責。而要清晰地測定五級政府的分擔比例，“是最難的一部分，需要極為復雜的計算，各地區差異很大，中央如何補、地方如何配套都不好確定”，北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)王善邁說(shuō)。
另?yè)究私�，財政部的一個(gè)課題組正在按照國務(wù)院要求，就義務(wù)教育中中央和地方的財政分擔比例進(jìn)行研究，但方案遲遲未出。
在一份今年3月已經(jīng)遞交教育部并在不斷修改的方案中，“藥方”變成了逐級轉移支付。方案起草者稱(chēng)，這一方案考慮到了中國行政區間財政縱向和橫向不均衡的問(wèn)題，無(wú)須復雜計算，以縣為單位，義務(wù)教育經(jīng)費缺口由上級財政通過(guò)逐級(市、省、中央)轉移支付填平補齊。
這一缺口，也是農業(yè)稅在全國絕大多數地區取消之后所帶來(lái)的新問(wèn)題，地方財政收入減少后，給一些地方，尤其是較貧窮的地區帶來(lái)了壓力(當然也可能影響到教育經(jīng)費)，亟需新的來(lái)源�！稗D移支付總是差那么一點(diǎn)點(diǎn)，其中就包括了教育經(jīng)費；這一問(wèn)題，在西部地區尤為明顯”。國務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究者說(shuō)。
可資為證的是，此前安徽省宣城市委書(shū)記方寧也曾對本刊說(shuō)，宣城每年因農業(yè)稅減收1.8億，中央轉移支付補回1.6億，尚余2000萬(wàn)的缺口。
權威人士透露，正基于此，溫家寶總理才在政府工作報告中做出承諾，中央開(kāi)始醞釀對農村義務(wù)教育全面免費。在重構中國義務(wù)教育財政制度這一大框架下，目前對農村義務(wù)教育的“兩免一補”只是其中的前兩個(gè)環(huán)節。后續工作還包括：制定義務(wù)教育最低保障線(xiàn)、界定各級政府的財政責任、完善義務(wù)教育財政轉移支付制度、建立均等化撥款制度和建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費的監督管理制度。
“全面免費只是降低了門(mén)檻，讓每一個(gè)孩子都能進(jìn)來(lái)讀書(shū)”，教育部發(fā)展研究中心專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )副主任蔡克勇說(shuō)，“然后再解決深層次問(wèn)題”。
他所說(shuō)的“深層次問(wèn)題”，除了包括上述的“后續工作”，還有對農村義務(wù)教育的基礎投資和教師隊伍的穩定。農村學(xué)生人均教育經(jīng)費不如城市，農村義務(wù)教育的基礎投資和教師工資亦然。
公共財政轉型只是開(kāi)頭
在深層次矛盾尚未解決之際，中央以加大中央支出這一方式來(lái)暫時(shí)緩解矛盾。2004年，中央用于三農問(wèn)題的財政支出達2626億元，增長(cháng)22.5%�！邦�(lèi)似的增長(cháng)，上世紀末就開(kāi)始了”，香港中文大學(xué)教授王紹光說(shuō)，“我們只要看看公共財政支出的比例就知道了，這兩年的速度更快了”。
在《2006～2020教育綱要》草稿中，教育投入占GDP的比重已經(jīng)有所規劃，2010年為4%，2020年為5%，而目前(2004年)僅為3%。
問(wèn)題是， 5%這一指標曾在多年前被規劃為2000年教育投入占的GDP比重，但這一目標不僅沒(méi)有實(shí)現，教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趨勢，這一比重在2003年為3.28%，2002年為3.41%。
“財政連年增收，而增收的那部分總是沒(méi)有教育的份”，蔡克勇說(shuō)。專(zhuān)家們的擔心是，前述“后續工作”如果不抓緊落實(shí)，則2000年的“鏡中花”可能演變?yōu)?020年的“水中月”。而所謂公共財政剛剛邁出的幾小步，比如農村新型合作醫療、義務(wù)教育免費等，也可能重走回頭路。
【來(lái)源：中國新聞周刊；作者：楊中旭】
