住房消費從未如此牽動(dòng)國人的心，有的人要求擁有自己的家，哪怕是不華麗不寬敞的一個(gè)家，其中住房公積金制，則是幫助他們完成心愿的重要金融手段。那么住房公積金制度建立10余年來(lái)，其效果如何？
公積金沒(méi)有便捷充分發(fā)揮作用
根據央行的統計，截止到2005年底，個(gè)人住房貸款余額累計為1.8萬(wàn)億元，其中公積金貸款為2300億元。從居民購房使用貸款的方式來(lái)看，公積金貸款、商業(yè)性貸款和組合貸款分別占12%、75%和13%。這也就是說(shuō)，盡管居民覺(jué)得商業(yè)按揭貸款利率漸漸地水漲船高，但使用商業(yè)貸款購房者仍然幾乎是使用公積金貸款購房者的6倍。
為什么居民會(huì )舍棄相對便宜的公積金，而去承受更為昂貴的商業(yè)按揭？可能有三種原因，一是公積金存繳余額不足，使得相當一部分職工無(wú)法享受相對便宜的公積金貸款；二是公積金存繳額足夠，但有些地區公積金中心對公積金的擠占挪用，導致職工無(wú)法充分提取公積金購房；三是職工試圖動(dòng)用公積金貸款時(shí)，來(lái)自公積金管理中心的限制較多，支取程序冗長(cháng)，導致職工不得不放棄使用�？紤]到住房公積金制度的政策含義，我們需要甄別到底哪種原因導致了公積金貸款“叫好不叫座”。
先觀(guān)察原因一，即是否由于公積金存繳不足，導致職工申請和支取不足？恐怕實(shí)情并非如此。盡管目前仍有相當一部分城市的公積金覆蓋率不到50%，仍有4000萬(wàn)左右的職工還未參加住房公積金制度。但是，根據建設部的統計，到2005年底，全國住房公積金存繳總額為9760億元，職工累計提取住房公積金3500億元，使用率為35.9%。僅2005年，公積金存繳就達到了2359億元。公積金制度累計為523.5萬(wàn)戶(hù)職工發(fā)放個(gè)人住房貸款4599億元。暫且忽略建設部和央行關(guān)于個(gè)人公積金貸款余額之間的差異，很不幸的事實(shí)是，近萬(wàn)億元的住房公積金中，使用率大約只有40%，因此公積金覆蓋不足、歸集不足是其次的問(wèn)題，首要問(wèn)題是目前已經(jīng)存繳的近萬(wàn)億元的公積金，只有不足40%的使用率，高達近6000億元的公積金閑置,和職工的住房需求之間反差過(guò)于強烈。
再觀(guān)察原因二，即是否由于公積金的擠占挪用，導致公積金貸款難以普及？各地公積金雖然使用率不高，但也未見(jiàn)得閑置，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是，本來(lái)應該為存繳者所使用的公積金，往往變成了公積金管理中心牟利的“大金庫”。從目前公積金的使用結構來(lái)看，除了職工公積金提取使用之外，銀行專(zhuān)戶(hù)存款占比約為50%，投資國債約為10%，其余為公積金中心尙待收回的項目貸款、單位貸款、擠占挪用。一方面是中低收入群體殷切的住房信貸需求，另一方面竟然有差不多一半的公積金閑置在銀行。
最后觀(guān)察原因三，即是否由于公積金貸款的申請使用限制太多，環(huán)節太冗長(cháng)，使得職工索性放棄了動(dòng)用公積金貸款的念頭？這幾乎是顯而易見(jiàn)的。目前個(gè)人公積金貸款限制多，貸款門(mén)檻太高，對職工連續繳存期限和貸款額、貸款時(shí)間有較大限制，這直接導致了公積金一方面沉淀在管理中心，另一方面卻使得中低收入家庭住房需求的低成本金融支持十分脆弱。
看來(lái)，住房公積金不足，存繳率單一并且偏低的確是令人頭疼的問(wèn)題，但更令人苦惱的問(wèn)題是，為造福于中低收入階層住房消費和保障而建立的公積金，并沒(méi)有便捷地、充分地運用到這個(gè)階層身上。
致命的管理漏洞
導致這樣尷尬局面的致命因素，在于公積金管理中心的制度缺陷。目前，公積金管理制度的特點(diǎn)，一是各地住房資金管理中心和公積金管理中心是兩塊牌子，一套人馬，因此在政府職能部門(mén)和大型國有企業(yè)的干預下，住房資金和公積金混同使用和挪用的情況相當嚴重，這也是國家審計署多次審計披露出的問(wèn)題。二是公積金管理中心缺乏嚴格的內控制度，通過(guò)內部調賬、補簽合同、修改合同等方式違規使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員卷款而逃、海外旅游，甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現象。三是公積金管理中心的外部監管基本缺失，雖然各地成立了住房資金管理委員會(huì )，也制定了住房資金歸集、使用、管理的規定，實(shí)行重大事項報告制度，但委員會(huì )形同虛設。
按地區、行業(yè)高度分散的公積金管理中心，支配著(zhù)接近萬(wàn)億元的公積金，這些公積金本身又具有長(cháng)期閑置的強制性?xún)π钯Y金的特征，加上公積金管理中心內外部監管制度的缺失，相當一部分城市的住房公積金管理中心甚至從未對外公布過(guò)公積金的歸集和使用情況，其效率和利益取向、其金融風(fēng)險令人相當憂(yōu)慮。
精簡(jiǎn)、便利、有效是改革目標
怎么辦？公積金管理中心是否有必要像一些學(xué)者所倡議的那樣轉型為政策性金融機構？目前看來(lái)，中心的職能無(wú)非是資金歸集、管理和支取等相對簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)，完全可以由更為專(zhuān)業(yè)化和更富效率的商業(yè)銀行來(lái)托管上述業(yè)務(wù)。如果星羅棋布的中心不能集約化運作、不能由監管部門(mén)實(shí)施嚴格的外部監管的話(huà)，那么無(wú)論公積金中心被改成何種稱(chēng)謂，都不能改變其風(fēng)險本質(zhì)。
我的建議是，一是目前需要做實(shí)住房資金管理委員會(huì )，絕大部分住房公積金，應該轉移到商業(yè)銀行，委托商業(yè)銀行進(jìn)行相應的資金歸集、支取、貸款和回收工作。二是公積金管理中心應精簡(jiǎn)撤并，考慮到目前各中心的高度分散、專(zhuān)業(yè)性不足、強烈的部門(mén)利益沖動(dòng)，以及層出不窮的滋長(cháng)生在住房公積金之上的各類(lèi)經(jīng)濟犯罪，精簡(jiǎn)勢在必行。三是住房公積金委托全國性商業(yè)銀行來(lái)管理，公積金本身的長(cháng)期性、閑置性和強制儲蓄的特性，使得商業(yè)銀行能夠更有效地管理資金，也會(huì )給公積金使用者帶來(lái)便利，至少職工在申請運用公積金貸款以及組合貸款時(shí)更為便捷，銀行也更能把握借款人的風(fēng)險特性。四是需要對公積金運用的便利化，包括盡量使得公積金貸款成為以個(gè)人為對象的貸款，而不是以戶(hù)為對象的貸款；包括至少應在省和直轄市內允許跨區域辦理異地公積金貸款；包括建立和公積金賬戶(hù)相關(guān)聯(lián)的所得稅免稅型個(gè)人自愿住房?jì)π钯~戶(hù)；包括推動(dòng)公積金貸款的證券化機制等。
住房公積金管理中心存在的意義，在于維護和滿(mǎn)足中低收入階層住房需求，如果它們不能發(fā)揮這樣的實(shí)際作用，而成為寄生在公積金之上的體系，那么它們就應該被地精簡(jiǎn)撤并。
(來(lái)源：第一財經(jīng)日報 作者：鐘偉 北京師范大學(xué)金融研究中心主任)
