(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
文/王禮鑫
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中的問(wèn)題是我國當前收入分配領(lǐng)域諸多問(wèn)題的一種表現、一個(gè)側面，同時(shí)也是由收入分配問(wèn)題而產(chǎn)生的社會(huì )矛盾的原因之一。比如，地區及城鄉之間的差距過(guò)大、工資外收入比重過(guò)高等問(wèn)題，既是全國范圍內存在的問(wèn)題，也是公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，后者是前者的一種表現或一個(gè)側面。
不過(guò)，同其他行業(yè)比較，公務(wù)員收入分配中的部分問(wèn)題更為突出，也容易引起關(guān)注，甚至已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì )熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。在居民收入差距擴大而導致的收入公平性認同感下降、局部社會(huì )不滿(mǎn)等問(wèn)題的背后，一個(gè)原因是部分社會(huì )成員對公務(wù)員收入現狀的不認同。
當前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中到底存在哪些問(wèn)題？回答這個(gè)問(wèn)題之前，首先要弄清楚公務(wù)員收入的構成、絕對值等。
公務(wù)員的收入構成，是一個(gè)比城鎮居民收入構成更復雜的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鎮居民收入分配中有兩個(gè)重要變化：一是來(lái)源的多元化，二是工資外收入在全部收入中比重高。
公務(wù)員收入到底有多少？由于工資外收入比重較高，1990年代以來(lái)統計部門(mén)提供的有關(guān)工資的數據已不能反映包括公務(wù)員在內的大部分行業(yè)從業(yè)人員收入的真實(shí)情況。同時(shí)，筆者也沒(méi)有發(fā)現能夠客觀(guān)估計公務(wù)員實(shí)際收入的可信資料。因此，本文關(guān)于公務(wù)員實(shí)際收入的絕對、相對水平等方面的結論，是基于有關(guān)資料進(jìn)行的一種推測。
筆者依據政府收入對公務(wù)員收入構成進(jìn)行分析，認為公務(wù)員收入(不包括非法收入)主要包括合理(或正規)收入、非合理(或非正規)收入兩部分，合理或正規收入可以進(jìn)一步細分為基本工資、基本工資外的合理收入兩種類(lèi)型。這是因為，公務(wù)員收入中，無(wú)論是合理的還是非合理的，都來(lái)源于相應的政府收入；而當前我國政府全部收入包括三個(gè)部分：預算內收入、預算外收入、制度外收入。一般地，公務(wù)員合理收入，即基本工資、基本工資外的合理收入，資金來(lái)源是預算內收入、預算外收入。而非合理收入，其資金來(lái)源是制度外收入。
基于這一分類(lèi)及其他資料，筆者認為當前我國公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在三個(gè)主要問(wèn)題：結構不合理、地區、行業(yè)、機關(guān)、部門(mén)、職務(wù)等之間差距過(guò)大、近年來(lái)增長(cháng)速度過(guò)快。
非合理收入超過(guò)合理收入
所謂公務(wù)員收入結構不合理，一指基本工資中職務(wù)工資比重偏高、級別工資偏低，二指基本工資在合理收入中比重偏低，三指合理收入比重偏低�；竟べY，在《公務(wù)員法》實(shí)施前由四個(gè)部分組成，即職務(wù)工資、級別工資、基礎工資、工齡工資；職務(wù)工資偏高是工資制度設計中的問(wèn)題。
基本工資外的合理收入與非合理收入，表現形式都是津貼、獎金、補貼、福利等，之所以區分為合理與非合理，一個(gè)標準是資金來(lái)源不同，來(lái)源于預算外收入的，大致可以視為合理的；而來(lái)源于制度外收入的，大致可以視為非合理的。因為制度外收入一方面出自地方政府和政府部門(mén)的權宜性、變通性和應急安排，沒(méi)有明確的制度依據和法規范圍，一方面出自政府系統各個(gè)環(huán)節近年滋生的“小金庫”。
“結構不合理中”，首要的問(wèn)題是非合理收入偏高，其次是基本工資外的合理收入比重偏高。在一些地方或部門(mén)，非合理收入超過(guò)合理收入已是“公開(kāi)的秘密”。
近年來(lái)公開(kāi)發(fā)表的一些調查研究報告凸顯了公務(wù)員收入結構不合理的問(wèn)題。如湖南省紀委研究室等部門(mén)在2001年的一份報告中指出：公職人員薪外收入(工資收入外的合法收入)主要有二：名目繁多的獎金、五花八門(mén)的福利補貼，名目多、發(fā)放濫、數額多，呈愈演愈烈的失控之勢。
長(cháng)期研究收入分配問(wèn)題的學(xué)者，如李志寧、李實(shí)、陳宗勝等，也都在各自的研究中利用權威統計數據發(fā)現包括公務(wù)員在內的部分群體的工資外“灰色收入”過(guò)高的“端倪”。財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康更是直言不諱：公職人員“正規渠道之外的收入分配歸于分散狀態(tài)下的暗箱操作，為數愈來(lái)愈大。很多地方和部門(mén)，公職人員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入……”
同是公務(wù)員，收入差距大
從宏觀(guān)到微觀(guān)，把公務(wù)員平均收入放在不同級別中進(jìn)行比較，差距過(guò)大體現在以下五個(gè)方面：
一是地區之間、城鄉之間公務(wù)員收入差距過(guò)大。這一問(wèn)題主要是我國當前全國范圍內經(jīng)濟發(fā)展差異、收入分配差距問(wèn)題的一個(gè)表現。這一點(diǎn)已經(jīng)眾所周知。
二是公務(wù)員平均收入與其他部分行業(yè)從業(yè)人員的收入之間的差距過(guò)大。雖然沒(méi)有所有行業(yè)從業(yè)人員實(shí)際收入的數據，但從國家統計局提供的工資收入數據也可以說(shuō)明這一問(wèn)題。由于相關(guān)統計數據不以職業(yè)標準專(zhuān)門(mén)核算公務(wù)員工資，所以本文以國家統計局按行業(yè)劃分的“國家機關(guān)、政黨機關(guān)、社會(huì )團體”的相關(guān)數據為參照。差距主要體現在：當前，公務(wù)員的平均工資在全國平均工資水平之上，介于壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間；近年來(lái)，公務(wù)員平均工資與全國平均水平之間的絕對差距在擴大。另外，壟斷行業(yè)與權力部門(mén)的工資外收入膨脹更為突出，所以，公務(wù)員實(shí)際收入與一般行業(yè)的從業(yè)人員之間的差距更大。這意味著(zhù)，公務(wù)員實(shí)際收入高于大多數社會(huì )成員。
三是中央機關(guān)、地方、基層之間，以及黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、法院、檢察院等不同機關(guān)之間的差距過(guò)大。從縱向看，中央國家機關(guān)公務(wù)人員的實(shí)際收入一般低于地方；一些地方，省市低于區縣，區縣低于鄉鎮或街道。從橫向看，黨的機關(guān)、人大機關(guān)一般低于其他機關(guān)。
四是同一機關(guān)不同部門(mén)之間差距過(guò)大。這在行政機關(guān)內部表現得尤為突出。比如，行政收費項目較多的公安、建設、工商、房管、教育等部門(mén)，預算外收入甚至制度外收入相對“豐厚”，轉化為個(gè)人收入的也就相對多。此外，還存在同一職能部門(mén)在同一區域的不同“地段”差距過(guò)大的現象。如同一個(gè)城市的工商部門(mén)，不同城區之間也可能存在較大差距。
五是領(lǐng)導職務(wù)與非領(lǐng)導職務(wù)之間差距過(guò)大。同一部門(mén)，擔任領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員，其基本工資與普通公務(wù)員差距并不大，但一方面有普通職員沒(méi)有的職務(wù)消費，一方面在津貼、獎金、福利、補貼等方面分配所得可能超過(guò)普通公務(wù)員，所以實(shí)際收入遠高于普通公務(wù)員。以職務(wù)消費為例，財政部科研所《公務(wù)員職務(wù)消費貨幣化問(wèn)題研究》課題組的報告曾指出，當前公務(wù)員職務(wù)消費領(lǐng)域主要存在四大問(wèn)題：職務(wù)消費供給制在較大范圍存在、職務(wù)消費隨意性大、公務(wù)消費不透明不規范、職務(wù)消費不公平。
必須要指出的是，筆者并不否認地區、行業(yè)、機關(guān)、部門(mén)、職務(wù)等之間一定差距的合理性，更不是鼓吹平均主義，但當前的問(wèn)題是差距過(guò)大；而且這些差距在不同層次、范圍內“交叉”存在，不僅導致公務(wù)員收入差距問(wèn)題更為復雜，而且加劇了社會(huì )分配不公，造成干群關(guān)系、官民關(guān)系緊張等嚴重后果。
過(guò)快的收入增長(cháng)速度
改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是1993年以來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，城鄉各行各業(yè)的收入都有了顯著(zhù)增長(cháng)。不過(guò)，在普遍增長(cháng)的背后是一部分行業(yè)增長(cháng)速度較快，最終導致當前行業(yè)之間收入差距擴大。其中，10年來(lái)公務(wù)員收入增長(cháng)速度也較快。
要證明公務(wù)員收入增長(cháng)速度過(guò)快，最好用公務(wù)員實(shí)際收入增速與全國平均實(shí)際收入比較，其次是看預算外尤其是制度外收入或支出的增速，以及全部行政管理費用支出增速及變化。由于缺少個(gè)人實(shí)際收入、預算外或制度外收入等方面的權威統計數據，本文只能從公務(wù)員工資增速、預算內行政管理費用支出變化兩個(gè)側面來(lái)說(shuō)明。
(1)從公務(wù)員工資增速看，上個(gè)世紀90年代后期至今，大部分年份的公務(wù)員平均實(shí)際工資指數高于全國平均實(shí)際工資指數。1991～2002年間，公務(wù)員平均實(shí)際工資年均遞增大約10%，而全國平均實(shí)際工資年均增長(cháng)8%。
需要指出的是，從更長(cháng)遠的歷史角度看，因為上世紀80年代公務(wù)員工資增速低于全國平均水平，90年代公務(wù)員平均工資的增長(cháng)有一定的合理性。所以單純的工資增速不能視為過(guò)快增長(cháng)的主要證據。
(2)從行政管理費用支出增長(cháng)看，預算內行政管理費用呈現以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是1978年以來(lái)行政管理費用支出增長(cháng)率一般高于財政支出增長(cháng)率，如1979～1998年間，行政管理費用支出增長(cháng)率平均為17.7%，而財政支出增長(cháng)率為12.3%。二是行政管理支出的內部結構中，人員經(jīng)費(工資、福利費、離退休人員費用等)增長(cháng)快于公用經(jīng)費(公務(wù)費、修繕費、設備購置費、業(yè)務(wù)費)，如1991～1995年，人員經(jīng)費中的工資、補貼和其他費用，年均增長(cháng)率分別為24.8%、25%、26.1%，分別比行政管理費用支出增長(cháng)率高出4～6個(gè)百分點(diǎn)。行政管理支出的增速，尤其是人員經(jīng)費的增速，從一個(gè)側面說(shuō)明了公務(wù)員收入的增速。
公務(wù)員收入增速快，還可以從一些“跡象”來(lái)說(shuō)明，一是2004～2005年間網(wǎng)絡(luò )輿論對公務(wù)員新一輪增資的質(zhì)疑；二是從中央到地方公務(wù)員招考過(guò)程中越來(lái)越懸殊的考錄比。如，中央國家機關(guān)招考公務(wù)員，2005年的考錄比是37∶1，2006年達到48.6∶1。對公務(wù)員職業(yè)趨之若鶩的現象，顯然與近年來(lái)收入高、增速快有關(guān)。
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的上述問(wèn)題，如果不及時(shí)加以解決，勢必產(chǎn)生多重后果，甚至影響經(jīng)濟發(fā)展與政府穩定。從對經(jīng)濟的影響看，不僅破壞分配制度，導致或加劇分配不公，而且影響經(jīng)濟調控，妨礙經(jīng)濟運行；從對政治的影響看，不僅一定程度上暴露了政府治理能力的不足，而且導致人民群眾對政府的信任度下降。
(摘自《南風(fēng)窗》)
