(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
人大監督法終于有望出臺。該監督法制定20年來(lái)的風(fēng)雨歷程，是中國監督理念和法律變遷的一個(gè)重要見(jiàn)證
按照程序，《中華人民共和國全國人大常務(wù)委員會(huì )和縣級以上地方各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )監督法(草案)》，有望在8月下旬的十屆全國人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議上獲得通過(guò)。這樣，從1986年醞釀開(kāi)始，歷經(jīng)五屆人大、20年坎坷、罕見(jiàn)的“四讀”，社會(huì )各界千呼萬(wàn)喚的監督法終于出臺在即。
回首來(lái)路，記錄下監督法20年來(lái)的風(fēng)雨歷程，成為很多當事者最大的心愿。
理想化與現實(shí)
中央領(lǐng)導中最早提出搞監督法的是彭真，起到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用的是江澤民。
據6年前曾任全國人大常委會(huì )辦公廳研究室主任的程湘清回憶，1986年，六屆全國人大常委會(huì )委員長(cháng)彭真提出，要對監督法展開(kāi)研究，研究室接手了這項工作。同年8月，全國人大常委會(huì )辦公廳起草了關(guān)于加強人大工作幾個(gè)問(wèn)題的文件，關(guān)于監督問(wèn)題的文件也在其中。后來(lái)，這被視作監督法起草工作的開(kāi)始。
當時(shí)的背景是，“八二憲法”制定時(shí)，已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)第二稿的憲法監督委員會(huì )章節在第三稿中被刪除，引致其后數年一些全國人大代表提出人大對憲法監督不力的批評，引起了彭真的重視。隨后，彭真率領(lǐng)程湘清等人親赴山東，展開(kāi)了監督法起草工作的第一輪調研。
4年之后，以委員長(cháng)萬(wàn)里為首的七屆全國人大常委會(huì )向甫任總書(shū)記的江澤民提出了對監督法立法的建議。曾在全國人大工作20年之久的中國政法大學(xué)教授蔡定劍回憶，江澤民“建議全國人大常委會(huì )擬定實(shí)行工作監督和法律監督的監督法”。
“監督法起草工作一下子就加快了”，程湘清說(shuō)。
1990年5月，也就是江澤民做出指示之后兩個(gè)月，起草小組成立，時(shí)任研究室副主任的程湘清成為起草組負責日常事務(wù)的秘書(shū)組組長(cháng)。研究室延請包括著(zhù)名憲法學(xué)家張慶福、刑法學(xué)家高銘喧在內的多名法學(xué)學(xué)者，在長(cháng)達半年的時(shí)間內集中在西城區皇城根一座賓館脫產(chǎn)進(jìn)行起草工作。至10月27日，形成了6章89條的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )監督法(修改稿)》。
時(shí)隔16年，本刊記者看到了這份已經(jīng)發(fā)黃的修改稿�？倓t第二條這樣寫(xiě)道：全國人大及其常委會(huì )監督憲法的實(shí)施，監督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì )、最高人民法院、最高人民檢察院的工作。第二章中，明確了憲法監督委員會(huì )的權責、憲法監督的內容和程序。第四章中，有著(zhù)撤職和彈劾的條款，撤職條款中，國家主席、副主席、國務(wù)院組成人員、中央軍委主席、各部部長(cháng)等高官均在可撤職的范圍之內；彈劾條款中，中央軍委主席不在其列，但副主席可以彈劾。
在全國人大常委會(huì )關(guān)于這份修改稿的說(shuō)明中，這樣描述設立憲法監督委員會(huì )的重要性：目前全國人大及其常委會(huì )會(huì )期短、議程多，難以顧及，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )也難以承擔憲法監督的任務(wù)，憲法監督事實(shí)上流于形式。這份說(shuō)明還說(shuō)，所有人都受監督，修改稿對主動(dòng)審查規范性文件、接受違憲控告(違憲文件和違憲行為)，進(jìn)行爭議裁決等方面的程序，做了具體規定。
“那是最為全面的一個(gè)稿子”，年屆七十的程湘清說(shuō)，“雖然在今天看來(lái)，當時(shí)的有些想法有些理想化”。
他所認為的“理想化”，包括“彈劾”和“蔑視人大罪”。彈劾條款，在憲法中并沒(méi)有規定，而源自鄧小平。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文中說(shuō)：“凡是搞特權、特殊化、經(jīng)過(guò)批評教育而又不改的，人民就有權依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免�！鄙鲜兰o80年代，包括兩位部長(cháng)(石油部長(cháng)和林業(yè)部長(cháng))在內的高層官員被撤職，也成為起草相關(guān)條款的根據。
起草過(guò)程中，有學(xué)者建議，考慮到一些部門(mén)和個(gè)人對人大缺少足夠的尊重，應在刑法上予以懲戒。于是，蔑視人大罪條款出爐�！皩θ舜竺镆�，等同觸犯刑律，這是很大膽前衛的舉措”，程湘清說(shuō)。
實(shí)際上，當初的“理想化”條款還包括了“政府工作報告通不過(guò)總理自動(dòng)辭職”這一條款。但全國人大常委會(huì )法律委員會(huì )委員張春生(八屆、九屆人大常委會(huì )法工委副主任)告訴《中國新聞周刊》，通過(guò)近些年來(lái)的研究，對2001年沈陽(yáng)市中級人民法院工作報告沒(méi)有通過(guò)、2003年岳陽(yáng)市長(cháng)選舉風(fēng)波等具體案例進(jìn)行分析后，發(fā)現工作報告通不過(guò)、行政一把手落選等問(wèn)題的成因很復雜，對通不過(guò)報告便統統打上“自動(dòng)辭職”的大板子未免流于草率。
據程湘清回憶，修改稿出爐之后，萬(wàn)里圈閱“同意進(jìn)一步討論”。國務(wù)院八部委、地方人大、很多全國人大常委會(huì )委員、工作人員也都對該稿給予了明確的肯定意見(jiàn)。時(shí)任全國人大法律委員會(huì )副主任的著(zhù)名法學(xué)家、原中國政法大學(xué)校長(cháng)江平告訴程湘清：“稿子寫(xiě)得好！”16年后的2006年8月4日，江平在家中接受本刊采訪(fǎng)時(shí)還說(shuō)：“如果想徹底地監督，就要通過(guò)人大，而不是人大常委會(huì )；監督對象也必須包括國家主席在內的所有高官。既然他們由全國人大選舉產(chǎn)生，全國人大自然有權監督、撤職、罷免”。
但是，這一修改稿也必然引起一些質(zhì)疑。當時(shí)的一位全國人大常委會(huì )法工委負責人就明確表示了反對意見(jiàn)，認為該稿不夠成熟。他提出，中國業(yè)已存在罷免制度，彈劾條款不寫(xiě)也罷。
另外，彈劾條款也曾被人指責“照搬西方議會(huì )制度”。
這些不同意見(jiàn)，使得修改稿在全國人大黨組討論之后被擱置。
到了八屆人大，中央批準的五年立法規劃中包括了“制定監督法”，起草工作得以在1996年9月再次啟動(dòng)。翌年11月13日，在七易其稿之后，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )監督法(試擬稿)》得以出爐，共10章116條。
在新稿中，蔑視人大罪、彈劾條款都不在其列，而憲法監督委員會(huì )的設置條款仍然得以保留。時(shí)至今日，程湘清仍然覺(jué)得，這一稿既考慮到了出臺監督法的必要性，又照顧了中國的國情，是比較成熟的一稿。但是，試擬稿仍然沒(méi)有被提起審議。
推進(jìn)與變化
試擬稿沒(méi)有被提起審議，或許可以從時(shí)任九屆全國人大常委會(huì )委員長(cháng)李鵬的回憶中得到答案。
據《立法與監督——李鵬人大日記》記載：“1998年9月15日上午9時(shí)半，我聽(tīng)取了人大常委會(huì )研究室主任程湘清關(guān)于監督法起草過(guò)程的匯報�！�
程湘清回憶，李鵬在中南海聽(tīng)取完匯報之后，明確提出他個(gè)人反對設立憲法監督委員會(huì )。李鵬認為，全國人大法律委員會(huì )就可以行使憲法監督委員會(huì )的職責，沒(méi)有必要再設立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，并當場(chǎng)征求程的意見(jiàn)。程回答說(shuō)，當然可以。
李鵬的這一主張，后來(lái)在《立法法》中得到體現。2000年出臺的《立法法》，就國家機關(guān)和社會(huì )團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，或全國人民代表大會(huì )有關(guān)機構認為相關(guān)法規同憲法或者法律相抵觸時(shí)，提出審查或撤銷(xiāo)建議的程序作出了規定。
在那次匯報中，程還提到，既然監督法短期內難以出臺，不妨仿效行政立法工作，先把幾個(gè)單行法搞起來(lái)。李鵬當即表示同意。
據《立法與監督——李鵬人大日記》記載：“1999年1月25日下午4時(shí)去見(jiàn)澤民同志。我們談了關(guān)于人大監督的事情。他主張人大要進(jìn)行監督，但應注意方式方法。我說(shuō)，關(guān)于人大的監督職權，憲法有規定，現在制定監督法只是將其程序化。人大監督是在黨的領(lǐng)導下進(jìn)行的，先搞4個(gè)單項決定：即司法監督、預算審查、領(lǐng)導人員述職、經(jīng)濟工作監督。這四個(gè)決定草案都要經(jīng)過(guò)中央同意后，再提交人大常委會(huì )審議。他同意先醞釀起來(lái)�！�
預算監督和經(jīng)濟工作監督很快在1999年12月、2000年3月分別獲得全國人大常委會(huì )審議通過(guò)。但是，司法監督和領(lǐng)導人員述職的相關(guān)法律出臺仍然受到了相當大的阻力。
司法監督最大的爭議是個(gè)案監督，這一爭議一直持續到現在，相關(guān)規定至今沒(méi)有出臺�！读⒎ㄅc監督——李鵬人大日記》中記載：“1999年6月7日下午，主持人大常委會(huì )黨組會(huì )，原則通過(guò)6月份人大常委會(huì )會(huì )議議程。關(guān)于司法監督的規定，法院尚有不同意見(jiàn)。為慎重起見(jiàn)，這次不審議。6月10日下午4時(shí)半，與司法部部長(cháng)談話(huà)。當我問(wèn)他對人大個(gè)案監督的看法，他說(shuō)法院有不同看法，總的不支持個(gè)案監督，認為妨礙審判獨立�！�
日記還記載了述職方面的不同意見(jiàn)：“2001年7月6日上午，中央組織部負責同志來(lái)，我與他談了監督法起草情況，關(guān)鍵仍在述職評議問(wèn)題上。他認為副省級是中管干部，省人大常委會(huì )進(jìn)行評議是否合適？他的意見(jiàn)是由全國人大和中組部去有關(guān)省市共同進(jìn)行調查�！�
“2002年7月30日下午3時(shí)半，到澤民同志處談《監督法》。我詳細介紹了《監督法》的主要內容，即執法檢查、工作報告、司法監督、預算監督、經(jīng)濟工作監督。對有爭議的述職評議未寫(xiě)入法中。他當即表示，同意8月份的全國人大常委會(huì )會(huì )議議程列入監督法，進(jìn)行審議�！�
2002年8月下旬，《監督法》歷史性地首次提請審議，共7章73條。此時(shí)，距離監督法開(kāi)始起草已有16年之久。
1998年起以全國人大常委會(huì )法工委副主任身份直接參與《監督法》起草的張春生回憶，一審時(shí)的《監督法》，盡管刪去了憲法監督委員會(huì )的內容，但仍然沿襲了上世紀90年代兩稿的架構。
不失職，不越權
2004年8月，《監督法》低調二審，內容上與一審草案幾乎沒(méi)有區別。張春生回憶說(shuō)，“二審之后，修改的步伐明顯加快了”。
今年2月，全國人大常委會(huì )法律委員會(huì )主任委員楊景宇在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，《監督法》有望在今年獲得通過(guò)。但名稱(chēng)更改后的《中華人民共和國全國人大常務(wù)委員會(huì )和縣級以上地方各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )監督法》，將監督主體修改為人大常委會(huì )。
6月下旬，《監督法(草案)》提請三審。據本刊了解，8月下旬全國人大常委會(huì )將四審《監督法(草案)》，并有望予以通過(guò)。
三審時(shí)監督法草案包括九章48條。
內容中比較富于新意的是對“兩高司法解釋的規定”。草案第32條規定：全國人民代表大會(huì )法律委員會(huì )和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )經(jīng)審查認為最高人民法院或者最高人民檢察院做出的具體應用法律的解釋同憲法或者法律相抵觸而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以向委員長(cháng)會(huì )議提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案或者進(jìn)行法律解釋的議案，由委員長(cháng)會(huì )議決定提請常務(wù)委員會(huì )審議。
6月份列席監督法三審會(huì )議的廣州市人大常委會(huì )副主任李力告訴《中國新聞周刊》，這部草案并沒(méi)有擴充人大的權力，而只是對監督程序進(jìn)行了相對細致的規定。
關(guān)于這一稿的一些變化，張春生解釋了起草者的初衷：第一，人大會(huì )期短，近三年來(lái)更是只有區區9天，期間需要審議“一府兩院”的五個(gè)報告，實(shí)在無(wú)暇他顧；而大量日常監督工作實(shí)際上還是由常委會(huì )在做；第二，此前的數稿監督法條文大量引用憲法、地方組織法等法律條文，總量在90%以上，缺少新意；第三，目前的監督工作更需要落實(shí)，而非只是起草用來(lái)觀(guān)賞的條文。
實(shí)際上，監督法起草20年來(lái)，上至中央、下至地方，大批事關(guān)監督的法律法規得以出臺。其中，以2004年的《黨內監督條例》力度為最。九屆人大常委會(huì )關(guān)于預算工作和經(jīng)濟工作監督的兩個(gè)決定也為監督法的最終出臺打下了基礎。
而在監督法出臺之際，一些問(wèn)題卻仍然困擾著(zhù)立法機關(guān)�！叭舜蠹葘Α桓畠稍骸M(jìn)行監督、進(jìn)行權力制約，又不過(guò)分牽扯到具體事務(wù)的界限這一根本問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，也沒(méi)有完全看清楚”。 張春生說(shuō)�；蛘哒f(shuō)，六屆全國人大常委會(huì )委員長(cháng)彭真曾經(jīng)提出過(guò)“人大一不失職、二不越權”，但怎樣來(lái)劃分越權與否的界限，在現行法律規定中仍然比較模糊。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；楊中旭）
