“23歲的河北小販崔英杰在城管執法現場(chǎng)，用切烤腸的刀刺死了北京市海淀區城管執法監察大隊副隊長(cháng)李志強，這一事件以非常極端的方式迫使公眾思考，我們究竟需要什么樣的城市管理方式？城管隊員和小攤販的沖突為何愈演愈烈？那些被清掃出市場(chǎng)的下崗職工、失地農民的出路在哪里？”10月31日下午，在全國律協(xié)憲法與人權專(zhuān)業(yè)委員會(huì )、北京市義派律師事務(wù)所舉辦的“城市治理與和諧社會(huì )研討會(huì )”上，賀衛方、鄭也夫、李楯、周漢華等法學(xué)家和社會(huì )學(xué)家，發(fā)出了這樣的呼聲。
伴隨著(zhù)今年8月11日發(fā)生的北京市首位城管隊員因公殉職事件，城管和小商販的暴力沖突又一次進(jìn)入公眾視野，一方面，頻頻被媒體曝光的城管野蠻執法愈演愈烈，招致了越來(lái)越多的痛恨，一方面，群眾暴力抗法越來(lái)越激烈，場(chǎng)面越來(lái)越觸目驚心。
中國城管到底是干什么的？他們的權力來(lái)自哪里？這支隊伍和小攤販的沖突為何不斷升級？
城管因何產(chǎn)生
1984年進(jìn)入北京市容監察大隊，現任北京市海淀區城管大隊隊長(cháng)的尹肇江回憶說(shuō)，1995年，北京市集貿市場(chǎng)的總數已達1125個(gè)，達到歷史最高點(diǎn)。很多市場(chǎng)依托河邊、路邊、墻邊迅速形成，同時(shí)還有數以萬(wàn)計的零散商販在沿街叫賣(mài)，也就是從這一年開(kāi)始，北京市開(kāi)始了對“三邊”市場(chǎng)的整頓，工商部門(mén)不再審批“馬路市場(chǎng)”。
北京市社會(huì )科學(xué)院管理研究所所長(cháng)、北京市城市管理綜合行政執法局特聘的監督員張耘介紹說(shuō)，1996年前后，在北京城中，小商販突然像雨后春筍一樣冒了出來(lái)。此時(shí)，工商、衛生、環(huán)保、交通等行政部門(mén)，各自進(jìn)行行政執法，職能交叉，效率低下�！�
為了適應這種情況，新的法規不斷出現，“每出臺一個(gè)新法規，就可能要成立一個(gè)新部門(mén)來(lái)執行�！睆堅耪f(shuō)，這就是當時(shí)廣為流傳的“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現象。
曾經(jīng)參與過(guò)我國多部行政法律起草的國家行政學(xué)院教授應松年告訴記者，上個(gè)世紀90年代中后期以來(lái)，由于我國政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位，以及長(cháng)期以來(lái)一些立法工作中過(guò)于強調“條條”管理，法律法規所規定的行政處罰權往往落實(shí)到政府的某一個(gè)具體部門(mén)，在實(shí)踐中造成了制定一部法律法規，就設置一支執法隊伍。在制定行政處罰法時(shí)，據有關(guān)調查，在一些地方，實(shí)施行政處罰的隊伍超過(guò)100支，行政執法隊伍臃腫，執法擾民現象嚴重，也造成了相關(guān)部門(mén)之間職權交叉重復，執法力量分散，效率低下，甚至滋生腐敗。正是針對這種情況，經(jīng)過(guò)反復研究論證，1996年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權”制度，第16條規定“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關(guān)行使�！�
“這是我國城管隊伍建立的最基本的法律依據�！睉赡暾f(shuō)。
1997年4月，經(jīng)國務(wù)院批準，北京市宣武區在全國率先啟動(dòng)城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權試點(diǎn)工作，當年5月，北京市宣武區城市管理監察大隊成立，這是我國第一支城管隊伍，截至2002年8月，全國已先后有23個(gè)省、自治區的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市經(jīng)國務(wù)院批準，開(kāi)展了相對集中行政處罰權的試點(diǎn)。國務(wù)院2002年8月22日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府批準決定在本行政區域內開(kāi)展相對集中行政處罰權工作。該文下發(fā)以后，我國城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權制度在全國全面鋪開(kāi)。截至目前，除了經(jīng)國務(wù)院批準的82個(gè)開(kāi)展相對集中行政處罰權工作的城市外，一些省、自治區政府根據國務(wù)院授權，又批準了200多個(gè)城市開(kāi)展此項工作。據初步統計，我國的城管隊伍已經(jīng)發(fā)展到幾十萬(wàn)人。
在應松年看來(lái)，我國城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權工作是有充分法律依據的，應當堅持下去，走過(guò)了近10年的中國城管，改變了以往行政執法隊伍要掛靠一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的做法，在現有機構沒(méi)有做大幅度調整，職能沒(méi)有進(jìn)行大規模轉移的情況下，推動(dòng)了行政管理和行政執法體制改革，是一個(gè)很好的選擇。
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