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內容提要：政治體制改革可分為兩種：一是建設民主政治體制為目標和重點(diǎn)的純粹的政治體制改革，另一種是從促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的角度進(jìn)行的政治體制改革。就中國從農村社會(huì )、農業(yè)經(jīng)濟向城市社會(huì )和現代工商業(yè)經(jīng)濟轉型，從計劃經(jīng)濟體制向較為現代的市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉型看，由于期間各種復雜的問(wèn)題較多，為使經(jīng)濟發(fā)展有一個(gè)穩定的政治和社會(huì )環(huán)境，要選擇政治上較為集中的體制與經(jīng)濟上自由的市場(chǎng)體制相搭配的模式。政治體制改革的著(zhù)力點(diǎn)應當放在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展上：將目前還帶有計劃、行政、生產(chǎn)建設型色彩的政府，轉變成公共服務(wù)和公共管理型的政府，大幅度地減少阻礙經(jīng)濟發(fā)展、降低辦事效率和產(chǎn)生尋租腐敗的行政審批、許可、收費和壟斷；改革縣和縣以下政治體制，取消鄉一級政權體制，壓縮縣一級政權體制的機構和人員，從而減輕農民和企業(yè)的負擔；理順中央和地方各級財政的財政稅收和事權關(guān)系，不僅要劃分各級地方的收入，還要明確各級地方應當負的責任，既避免中央財力分散沒(méi)有權威的情況發(fā)生，也要避免收錢(qián)不干事和干事沒(méi)有錢(qián)，使基層加重農民和企業(yè)負擔，百姓和企業(yè)怨聲載道的局面出現；改革黨對國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導方式，黨的領(lǐng)導以現代企業(yè)組織的形式出現，使黨對企業(yè)的領(lǐng)導成本最小、效率提高和磨擦減少；改革土地制度，使村組織和鄉縣政權膨脹失去土地制度基礎，并且以土地使用權為核心的財產(chǎn)制度在憲法和國家的財產(chǎn)制度中得到確定，還要使土地制度適應城市化、農業(yè)現代化、市場(chǎng)經(jīng)濟體制和社會(huì )保障的建立。從建設促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的政治體制看，重點(diǎn)需要建立的體制有：起草、制定和頒布《國家政權和事業(yè)人民供養法》，從而以法律制度的形式抑制吃皇糧機構和人員的膨脹；確定市縣兩級主要領(lǐng)導政績(jì)考核指標、方式和程序，形成以民為本、注重實(shí)效的政府；規范法律和法規形成的民主化程序，防止政府有關(guān)部門(mén)將部門(mén)、處室和個(gè)人權力和利益通過(guò)法律和法規合法化，形成尋租腐敗、阻礙經(jīng)濟發(fā)展和低效率的條件和體制。因此，要實(shí)行一黨執政、多黨參政和議政、新聞適當管制和改革、間接民主為主等框架性的較為集中的政治體制；強化有利于經(jīng)濟發(fā)展的民主，應當從下到上擴大民主；而清理法律法規、法律和法律法規形成民主化，則要從上到下進(jìn)行。通過(guò)以上改革，使國家和民族穩定和安全地渡過(guò)兩個(gè)轉型之多事階段，并使政治體制促進(jìn)經(jīng)濟健康發(fā)展，從而國力日益增強，人民更加富裕。
關(guān)鍵詞：政治體制 體制模式搭配 尋租設置
十六大提出全面建設小康社會(huì )包含政治文明內容后，政治體制的改革又成為學(xué)術(shù)界和政策研究界議論的熱點(diǎn)話(huà)題。有的同志認為，經(jīng)濟體制改革改到今天，許多問(wèn)題卡在政治體制上，政治體制改革已經(jīng)成為繞不過(guò)去并很迫切的一個(gè)環(huán)節；有的同志以許多群眾反映腐敗等問(wèn)題為由，論證政治體制改革的緊迫性；還有的學(xué)者從經(jīng)濟全球化、加入世界貿易組織、學(xué)習借鑒西方社會(huì )政治文明為由，也提出要加快政治體制的改革。
當然，政治體制非改不可，關(guān)鍵的問(wèn)題是改哪些，怎樣改，改到什么程度？比較激進(jìn)的觀(guān)點(diǎn)是學(xué)習西方的政治文明，要實(shí)行普選制和多黨制，立法、行政和司法三權分離，新聞自由等；另外，還有一些中改和小改的不同的方案。我們這里不想從意識形態(tài)角度，或者從價(jià)值好惡來(lái)分析政治體制改革的原由和框架，只是從經(jīng)濟發(fā)展角度冷靜地考慮政治體制改革的原則、成本、效率、風(fēng)險、可操作性等等，思考政治體制和經(jīng)濟體制在一個(gè)特定的發(fā)展階段中互相搭配的模式選擇，以此看待哪些政治體制需要改革，哪些政治體制需要建立，并在此基礎上提出一個(gè)能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展并保證二元結構社會(huì )安全和穩定轉型的政治體制改革內容和框架。
政治體制改革的目的、原則及其與經(jīng)濟體制的搭配
學(xué)術(shù)界提出政治體制如何如何改革時(shí)，可舉出其許多意義、必要和理由。但綜合起來(lái)看，許多改革主張的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混亂的。特別是政治體制改革一般涉及到意識形態(tài)和價(jià)值判斷的不同，人們往往很可能從所處的階層、價(jià)值好惡、文化背景、專(zhuān)業(yè)知識等等出發(fā)來(lái)設計政治體制改革的內容和路徑。如果將這種基礎上的改革方案付諸于實(shí)施，因其簡(jiǎn)單或者理想化而可能得不償失，甚至是很危險的。因此，政治體制改革需要從經(jīng)濟學(xué)角度冷靜地予以思考。
一、政治體制改革的目的和原則
首先，政治體制改革是為了避免國家和民族長(cháng)遠的經(jīng)濟和政治陷于危機。政治體制改革從短期內看，可能要付出一定的成本和代價(jià)，但是這種代價(jià)和成本小于長(cháng)遠避免危機帶來(lái)的收益，這種政治體制改革比較合算；如果某種政治體制改革短期的代價(jià)和成本可能使社會(huì )經(jīng)濟過(guò)程大規模動(dòng)蕩，其代價(jià)和成本可能大于遠期的收益，甚至使發(fā)展停止或者中斷，這種改革是不合算和不可取的。比如，目前縣鄉村稅費供養的政治體制和吃皇糧人員規模過(guò)大問(wèn)題，如果不從政治體制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它們加大農民、城鎮居民和企業(yè)的負擔，甚至借債運轉，一使創(chuàng )業(yè)者和企業(yè)越來(lái)越少、吃皇糧的人越來(lái)越多，二使縣鄉村財政破產(chǎn)、經(jīng)濟崩潰，三使農民、個(gè)體勞動(dòng)者和企業(yè)與龐大的吃皇糧階層形成對立，導致社會(huì )利益集團之間的沖突。結果積重難返，可能使國家和民族陷入經(jīng)濟和政治危機。因此，縣鄉村的政治體制已經(jīng)到了非改不可的地步；但是改革既要堅定不移，也要有一定可操作的辦法，在堅決改革的同時(shí)防止動(dòng)蕩和代價(jià)過(guò)大。
其次，政治體制改革的目的是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，要順應城市化進(jìn)程，實(shí)現農村社會(huì )和農業(yè)經(jīng)濟向城市社會(huì )和工商業(yè)經(jīng)濟的轉型。經(jīng)濟發(fā)展從空間上講，是人口、生產(chǎn)要素、企業(yè)、市場(chǎng)、基礎設施等等在地理上集中的過(guò)程；城市化水平實(shí)際上反映了一個(gè)國家和地區經(jīng)濟發(fā)展的程度，世界上城市人口比例很少而實(shí)現了現代化的地區和國家很少見(jiàn)。就此來(lái)看，從政權體制上講，你是想強化農村和農業(yè)政權建設呢，還是想考慮人口城市化轉型過(guò)程中動(dòng)態(tài)地鄉村政權體制的簡(jiǎn)化和城鎮城市政權體制的完善上？還有從土地制度看，它既是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，也是一個(gè)涉及憲法、法律、鄉村政權、國家控制方式、土地所有制結構的政治問(wèn)題。這也有一個(gè)你是想設計一個(gè)順應城市化進(jìn)程的土地制度，還是實(shí)行阻礙城市化進(jìn)程、強化和膨脹農村縣鄉村政權體制的土地制度？
再次，從市場(chǎng)經(jīng)濟的需要來(lái)看，對于創(chuàng )業(yè)、投資、企業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)，政治體制改革主要是要提高政治體制的效率，特別是提高與政治體制有關(guān)的經(jīng)濟效率。有的政治體制改革，可以提高與經(jīng)濟運行和發(fā)展有關(guān)的政府機構和運作的效率；而有的政治體制改革可能降低機構和運作的效率。比如，一些重大的事項需要設置聽(tīng)證這樣一種民主制度，這是一種防止政府權力過(guò)大、壟斷、尋租的一種體制。但是，是不是事事都需要聽(tīng)證，有的事項是不是可以用法律和法規約定的其他委托代理方式去協(xié)調，可能效率會(huì )高一些。而一些顯然是低效率的政治體制，比如過(guò)多的審批、審批沒(méi)有時(shí)限約定、審批之間的重復和沖突等等，需要堅決改革。
第四，一種政治體制本身需要成本，改革的目的是建立一個(gè)機構和運作成本最小化的政治體制；改革也需要支付成本，改革的過(guò)程則需要選擇既支付成本最小，又要達到改革目的的轉型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因為事事要協(xié)商、每個(gè)人都要事事投票，或者意見(jiàn)總是統一不起來(lái)等等，極端的民主化體制，成本也是高昂的。也因假定計劃機關(guān)和各級領(lǐng)導可以料事如神、預測未來(lái)，也需要集中信息、制定、執行和下達指令，需要建立一個(gè)龐大的統計、計劃、決策、執行和包攬所有事務(wù)的政治組織體系，加上決策可能常常失誤，極端的集中體制，其成本也是高昂的。從經(jīng)濟學(xué)上講，哪種體制在時(shí)間和范圍的總體上成本最小，這是我們需要考慮的。再比如從改革過(guò)程和方式來(lái)看，在精簡(jiǎn)縣鄉村吃皇糧的冗員時(shí)，是政府包起來(lái)，一直養到退休，還是創(chuàng )造創(chuàng )業(yè)的條件，利用市場(chǎng)經(jīng)濟的辦法，進(jìn)行分流？改革的成本大不一樣。因而，哪種改革方式是成本最小的，也是我們需要考慮的。
第五，政治體制改革要估計面臨的不確定性和風(fēng)險程度。任何體制，特別是政治體制的改革，都面臨著(zhù)或多或少的不確定性和程度不同的風(fēng)險。不改革，沒(méi)有改革帶來(lái)的風(fēng)險，但是有不改革可能積累的風(fēng)險和危機。有的改革所費小，但是可控制、風(fēng)險小、收益較大；有的改革成本大，費力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，風(fēng)險高，收益并不高；有的改革可能成本大，費力大，但是效果明顯，收益也高。因此，每項改革，對其成本、收益、可能的各種不確定性、風(fēng)險都應當進(jìn)行較為深入的評估，以便進(jìn)行方案比較、統籌安排，保證改革過(guò)程堅決推進(jìn)、降低成本、收益最大和避免風(fēng)險。
第六，要考慮各種政治體制改革方案和安排的可操作性和階段性。改革往往有這樣的情況：一是方案過(guò)于理想化，沒(méi)有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奮人心，但是無(wú)法實(shí)施。主要問(wèn)題在于理論可能與實(shí)際情況相差太大，或者歐美的模式不適于中國國情。二是改革方案從部門(mén)出發(fā)，專(zhuān)門(mén)化，沒(méi)有考慮此項改革的外部關(guān)系，或者沒(méi)有考慮與之相聯(lián)系部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，從而使專(zhuān)項改革孤軍作戰，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情緒，想一步到位。但是，許多改革都是一個(gè)階段、一個(gè)階段地進(jìn)行改革，每一步達到一個(gè)目標，分步驟實(shí)施和完成。政治體制改革，至少要考慮這樣一些因素：中國的國情和發(fā)展階段；與經(jīng)濟體制改革的協(xié)調；一項政治體制改革與其他政治體制改革的配套；必要的妥協(xié)，階段性和有些改革的長(cháng)期性。
二、政治體制和經(jīng)濟體制搭配模式的選擇
從政治體制的決策和組織形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都參加投票。其中又分為兩種，一種是全部通過(guò)制度，另一種是2/3或者半數通過(guò)制。有間接的民主制度，即人民代表制度，人民代表參政時(shí)，又分為全部通過(guò)制(也即一票否決制)，2/3或者半數通過(guò)制。實(shí)際的決策和組織形成過(guò)程，許多處于絕對民主和絕對集中之間。從成本和效率看，全部通過(guò)的直接民主或者間接民主，幾乎不存在。多數通過(guò)的間接民主制度大大降低了決策和組織形成的成本和提高了議事的效率。但是，代表的形成方式和組成，以及與決策者和領(lǐng)導者之間的關(guān)系，很可能偏離低位群眾的意愿。而集中制，則使決策成本較低、效率較高，但是如果決策發(fā)生重大失誤，則損失很大。
從經(jīng)濟決策的體制看，一是高度集中分配資源的計劃經(jīng)濟，二是由市場(chǎng)調節分配資源的市場(chǎng)經(jīng)濟。集中的計劃經(jīng)濟模式，從20世紀的實(shí)踐來(lái)看，基本上已經(jīng)宣告破產(chǎn)。原來(lái)許多實(shí)行計劃經(jīng)濟的社會(huì )主義國家，或多或少，都在體制上進(jìn)行了轉型。無(wú)論是何種體制的國家，就目前來(lái)看，除了極個(gè)別的，各國實(shí)行的都是政府程度不同控制的市場(chǎng)經(jīng)濟體制。
政治體制改革的取向，有一個(gè)與經(jīng)濟體制改革模式的搭配問(wèn)題。從決策、控制方式和資源分配方式講，政治體制與經(jīng)濟體制有四種搭配模式：一是集中的政治體制與集中的經(jīng)濟體制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由國家集中配置和分配經(jīng)濟資源，排斥市場(chǎng)的分散決策和選擇。典型的有朝鮮、前蘇聯(lián)、改革開(kāi)放前的中國、東歐諸國等，可稱(chēng)之為前蘇聯(lián)模式。二是較為分散的政治體制和較為分散的經(jīng)濟體制搭配，多黨競政、新聞自由、政治決策較為分散，資源基本由市場(chǎng)進(jìn)行分配，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)，由市場(chǎng)調節，投資、消費和要素供給由投資者和家庭分散決策。目前，歐洲一些國家和美國經(jīng)濟體制和政治體制的搭配可能最接近于這種模式，可稱(chēng)之為歐美模式。三是較為分散和自由的經(jīng)濟體制和適當集中的政治體制相搭配，經(jīng)濟上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟體制，資源由市場(chǎng)進(jìn)行分配，政治上強調適當的集中。亞洲日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等國家和地區在它們經(jīng)濟發(fā)展轉型時(shí)期，都曾經(jīng)實(shí)行過(guò)這樣的搭配體制。(注釋?zhuān)荷踔劣械膶W(xué)者認為，東亞經(jīng)濟在它經(jīng)濟和社會(huì )結構的轉型期中，是強權政治下的自由市場(chǎng)經(jīng)濟。)目前中國、越南等國家，實(shí)行的基本上也是這種體制，可稱(chēng)之為前東亞模式。四是政治上高度分散化，經(jīng)濟上高度集中。這樣的體制在實(shí)際生活中是不存在的。因為政治決定于經(jīng)濟基礎，經(jīng)濟上高度集中的體制不可能產(chǎn)生分散的政治體制。(表1-1)
在政治體制改革的討論中，越來(lái)越多的人認為要學(xué)習西方政治文明中有借鑒意義的部分。這里需要弄清楚的是，你是想學(xué)習歐美政治體制中對經(jīng)濟發(fā)展有用的部分，來(lái)改革我們政治體制部分，經(jīng)濟體制和政治體制總的搭配模式不變，還是學(xué)習歐美政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式，徹底將我們適當集中的政治體制模式改革為較為分散的政治體制呢？這實(shí)際是兩個(gè)非常不同的思路和模式選擇。就中國來(lái)看，拋開(kāi)意識形態(tài)不講，我們在一個(gè)三十年左右，甚至更長(cháng)一點(diǎn)時(shí)間中，可能還是要實(shí)行適度集中的政治體制與較為分散的經(jīng)濟體制搭配的模式。
首先，解決二元結構轉型時(shí)期諸多復雜經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題的一個(gè)保證是實(shí)行較為集中的政治體制。中國未來(lái)二、三十年中處于二元結構轉型的關(guān)鍵時(shí)期，也即人均GDP從1000美元到4000美元過(guò)渡階段，既是快速發(fā)展階段，也是問(wèn)題出現最多的時(shí)期；既需要用分散決策的市場(chǎng)經(jīng)濟體制來(lái)加速經(jīng)濟的發(fā)展，也需要較為集中的政治體制來(lái)控制和解決一些轉型期市場(chǎng)不能解決的難題。比如居民收入差距、城鄉收入差距，一些重大改革的推進(jìn)，農業(yè)剩余勞動(dòng)力的有序轉移，社會(huì )保障體系的建立和完善，金融風(fēng)險的化解、控制和防范，科技、教育和衛生等公益事業(yè)的發(fā)展，城鄉貧困的解決，社會(huì )治安的維護，生態(tài)環(huán)境的保護和治理等等。沒(méi)有一個(gè)強有力的政治體制，政治上不適當集中，不可能解決這些社會(huì )和經(jīng)濟轉型帶來(lái)的諸多問(wèn)題。我們處于一個(gè)經(jīng)濟體制轉型和二元結構轉型的發(fā)展機遇期，也處于一個(gè)雙重轉型的危險期，需要有一個(gè)強有力的政治上集中的體制，保證我們平安、平穩渡過(guò)這樣一個(gè)特殊時(shí)期。
其次，較為集中的政治體制是保證國家平衡發(fā)展和加強民族親合力的制度條件。中國是一個(gè)多民族的大國，地區發(fā)展差距如果不加以控制和縮小，在今后二三十年內可能還會(huì )拉大；只有一個(gè)較為集中的政治體制，才能保證在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，由政府實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略，進(jìn)行財政轉移支付，實(shí)行一些特殊的政策，使一部分資本、技術(shù)、人才等要素盡可能逆市場(chǎng)收益取向而流動(dòng)，促進(jìn)西部的經(jīng)濟和社會(huì )快速發(fā)展。如果實(shí)行分散的政治體制，再加分散的市場(chǎng)經(jīng)濟體制，大部分要素按收益率指向往東部流動(dòng)，東西部發(fā)展差距越來(lái)越大，會(huì )造成地區之間、民族之間心理上的不平衡，影響民族團結和邊疆穩定。
再次，較為集中控制而又穩定的政治和社會(huì )環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的一個(gè)基本條件。未來(lái)的二、三十年，經(jīng)濟發(fā)展處于關(guān)鍵的時(shí)期，需要有一個(gè)寬松但又穩定的政治和社會(huì )環(huán)境，政治體制上需要有連續性，才能使從事投資、貿易、科技開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的企業(yè)和創(chuàng )業(yè)者有安全感，使其避免風(fēng)險、規避損失。二元結構轉換時(shí)期，片面地強調民主政治，不講政治上的適度集中，沒(méi)有一個(gè)強有力的政治體制，一些小的事件就會(huì )引起大的社會(huì )動(dòng)蕩，影響正常的經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展。
第四，一個(gè)國家和地區從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀轉型過(guò)程中，實(shí)踐證明較好的政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式是前東亞模式。從世界各國的經(jīng)驗教訓看，亞洲一些國家和地區，如日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等，實(shí)際上實(shí)行了較為集中的政治體制與自由市場(chǎng)經(jīng)濟體制搭配的模式，發(fā)展得到了成功，被經(jīng)濟史稱(chēng)之為東亞奇跡。在韓國，20世紀50年代中期到70年代末，青年學(xué)生要求民主，常常游行、示威，一些學(xué)生運動(dòng)要求學(xué)習北朝鮮的體制，實(shí)行社會(huì )主義制度。試想，如果沒(méi)有當時(shí)集中的政治體制來(lái)克服社會(huì )動(dòng)蕩，如果不在甚至是高度集中的政治體制下實(shí)行自由市場(chǎng)經(jīng)濟，韓國今天不可能進(jìn)入新興工業(yè)化國家的行列。前東亞這些國家和地區，政治體制上的特征是：對新聞實(shí)行一定的管制，一些國家實(shí)行一黨執政，講求政治和社會(huì )秩序，建立健全法制。
政治體制的構建，政治文明的進(jìn)程，一是不能超越經(jīng)濟發(fā)展階段，二是要融于本國和本民族傳統的文化文明之中。國外一些學(xué)者為非洲一些國家設計了學(xué)習西方政治體制的模式，這些國家照搬西方的政治架構，如多黨制、三權分離、新聞自由、普選等等。但是，在經(jīng)濟體制和政治體制上學(xué)習歐美模式的大部分非洲國家，包括其他地區的一些發(fā)展中國家，軍人政變不斷、部族沖突頻繁、模式不能與當地文化融合，其政治體制并沒(méi)有有效地促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。其實(shí)，一個(gè)國家，一個(gè)民族，實(shí)行什么樣的政治文明，與她經(jīng)濟發(fā)展的程度和階段有關(guān)，與她千百年的文化、宗教、習慣、歷史等有關(guān)。不考慮這兩點(diǎn)因素，冒然實(shí)行一種與發(fā)展階段不相符合和與內源文化不相融合的政治體制，所構造的政治文明得不到廣大人民的認同，而所拋棄的傳統文明對社會(huì )的親合力、感召力、規制力又會(huì )消失，社會(huì )將更加陷入混亂。
第五，只有經(jīng)濟體制改革到一定程度，才能在此基礎上推進(jìn)政治體制改革。從前蘇聯(lián)改革的教訓來(lái)看，基本上走了一條先推進(jìn)政治體制改革，后進(jìn)行經(jīng)濟體制改革的道路；結果政治體制改革進(jìn)展太快，經(jīng)濟體制基本上沒(méi)有動(dòng)(注釋?zhuān)罕热�，前蘇聯(lián)的集體農莊，在20世紀80年代前中期時(shí)，其體制改革力度并不如中國農村的土地承包經(jīng)營(yíng)。)
政治體制改革成了無(wú)源之水、無(wú)根之木。經(jīng)濟決定政治，經(jīng)濟改革的力度和進(jìn)程決定政治體制改革的力度和進(jìn)程。前蘇聯(lián)的解體，不能說(shuō)與經(jīng)濟體制改革太慢，而政治體制改革太快無(wú)關(guān)。自1978年以來(lái)，國內學(xué)界、國外輿論都抱怨中國政治體制改革太慢。其實(shí)，我們認為，先改革經(jīng)濟體制，在政治體制上不急于推進(jìn)，改革在各方面進(jìn)行協(xié)商、妥協(xié)、逐步推進(jìn)，保證政治體制的連續性和穩定性，使中國的經(jīng)濟高速成長(cháng)了20多年，實(shí)際上中國的改革包含了一定的包容、妥協(xié)、中庸、承先啟后等儒家的文化和理念。
就中國和前蘇聯(lián)的改革進(jìn)行比較：1、從改革的目標看，中國市場(chǎng)取向，但是在政治上逐步地強調公有和非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度；前蘇聯(lián)也是市場(chǎng)取向的改革，但是明確提出私有化，政治體制上推進(jìn)西方式民主，但未能較好地處理民族問(wèn)題。2、從改革的過(guò)程看，中國實(shí)行的是漸進(jìn)式的改革，慢慢推進(jìn)；前蘇聯(lián)實(shí)行的是激進(jìn)式的改革，采取休克療法。3、從改革的先后看，中國是先農村集體經(jīng)濟，后城市國有和集體企業(yè)，先經(jīng)濟體制，后政治體制；走了一條農村承包→發(fā)展鄉鎮企業(yè)→擴大企業(yè)自主權→發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟→實(shí)行沿海開(kāi)放戰略→引進(jìn)外資和技術(shù)→推進(jìn)價(jià)格體系改革→實(shí)行企業(yè)承包 →進(jìn)行股份制改革 →建立現代企業(yè)制度→國有經(jīng)濟布局戰略調整 →建立新的國有資產(chǎn)管理體系等等這樣一條路徑。并且先改革經(jīng)濟體制，后改革政治體制。而前蘇聯(lián)先從國有大型企業(yè)改起，進(jìn)行一攬子改革；先改革政治體制，后改革經(jīng)濟體制。改革的結果，前蘇聯(lián)社會(huì )動(dòng)蕩、經(jīng)濟下滑、國家解體；而中國在中國共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導下，實(shí)施了一系列的經(jīng)濟改革，保證了社會(huì )的穩定和國家的統一，促進(jìn)了經(jīng)濟的高速和健康發(fā)展。當然，這種漸進(jìn)式的改革，由于先易后難、分段解決，積累給未來(lái)經(jīng)濟和政治體制改革的任務(wù)也相當繁重和艱巨(注釋?zhuān)哼@種妥協(xié)式的改革后延了一些問(wèn)題。比如積累了大量的稅費供養人員，成為國民經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔；國有企業(yè)在銀行積累了過(guò)多的不良債務(wù)，需要消化；城鄉分割，戶(hù)籍制度改革滯后，農村積累了過(guò)多的剩余勞動(dòng)力需要轉移等等；前面改革的是支付成本較少的改革，甚至當時(shí)還有收益，后面越來(lái)越多的改革需要支付成本，并且成本越來(lái)越大；政府各部門(mén)在改革過(guò)程中，強化審批和收費設置，使尋租性腐敗增多。)。
政治體制的功能和模式
從哲學(xué)上講，結構決定功能；有什么樣的結構，就有什么樣的功能。因此，設計和建設一個(gè)什么樣的政治體制，主要取決于你要用政治體制干什么，也即你要你設計的政治體制具有什么樣的功能，發(fā)揮什么樣的作用。
假定有這樣兩種絕對的功能可供選擇。一是為了經(jīng)濟成長(cháng)和成本節約目標：促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、降低政治體制的成本、提高政治運作的效率、適應二元結構轉型；二是注重民主自由和反腐敗目標：追求民主自由、新聞輿論放開(kāi)、人人都參加選舉、任何事項都舉行社會(huì )聽(tīng)證、多黨競政等等。我們應當選擇什么樣的功能呢？
一、政治體制的功能
也就是說(shuō)你喜歡財富增加多一些呢，還是偏好于政治方面的文明多一些？?jì)煞N偏好不同，設計的政治體制的功能和其運作的效果也是不一樣的。比如許多事項都要聽(tīng)證會(huì )來(lái)決定，一次聽(tīng)證決定不了，進(jìn)行多次聽(tīng)證，這樣參與者和被代表的人心情都很愉快，是一種政治價(jià)值的實(shí)現。但是，從經(jīng)濟上講，需要支付成本，多次聽(tīng)證、久拖不決，也將嚴重影響決策的效率。
馬斯洛認為人有多個(gè)層次的需求，根據發(fā)展水平、收入水平和文化素質(zhì)的不同，其需求的層次也不同。當物質(zhì)消費被極大地滿(mǎn)足時(shí)，人們的需求就轉為追求更高層次的精神需求；而當人們的物質(zhì)消費未被滿(mǎn)足時(shí)，甚至水平很低時(shí)，絕大多數人的精神消費處于次要位置。從中國最廣大人民的需求來(lái)看，要從水平很低的小康生活向較為富裕的小康生活轉變，其中如果以人均收入水平850元貧困線(xiàn)計算，還有9000萬(wàn)人沒(méi)有脫困，當務(wù)之急是解決他們的溫飽問(wèn)題�？傮w上講，對于絕大部分中國人民來(lái)講，經(jīng)濟生活享受目前來(lái)看還仍然是第一需求，而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。絕大多數人可能更加關(guān)注能不能就業(yè)、油鹽醬醋、食物的質(zhì)量、孩子能否上學(xué)、大病能否治療、冬天能否取暖、居住條件如何、出行是否方便、老是否有所養、出去空氣等環(huán)境如何。如果這些基本的消費和生活需要還沒(méi)有滿(mǎn)足，許多人就不了業(yè)，孩子上不了學(xué)，大病治不了，而去空談所謂的政治文明，可能無(wú)法為大多數人所接受。
我們要選擇一個(gè)具有什么樣功能的政治體制呢？一是在社會(huì )轉型期間能有效地控制和解決社會(huì )發(fā)生的一些問(wèn)題，并創(chuàng )造一個(gè)政治連續和社會(huì )穩定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；二是能促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，適應并促進(jìn)農業(yè)社會(huì )和農業(yè)經(jīng)濟向城市社會(huì )和工商經(jīng)濟轉型，增加財富；三是要適應市場(chǎng)經(jīng)濟和對外開(kāi)放的需要，適應市場(chǎng)經(jīng)濟的規則，保護創(chuàng )造者、投資者和勞動(dòng)者的利益，具有較高的效率；四是政治體制低成本運行，不成為經(jīng)濟基礎的負擔，不因稅費過(guò)多過(guò)重而影響甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展。反對腐敗是人民的一種政治需求。許多情況下，有的政治體制設置，既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又產(chǎn)生腐敗問(wèn)題；反過(guò)來(lái)說(shuō)，我們要尋求既能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，又能抑制腐敗產(chǎn)生的政治體制的改革和建設。
二、集中政治體制模式的結構框架
根據以上功能需要，我們選擇什么樣的政治體制框架呢？
(一)一黨執政制
二次世界大戰后，有的發(fā)展中國家在獨立不久采用西方民主制，憲法中大多有結黨自由、政黨平等的規定。但在實(shí)際的社會(huì )生活中，若干政黨存在，往往是一個(gè)大黨處于主導地位，其他小黨處于次要位置；也有的發(fā)展中國家實(shí)行一黨執政制。為什么在發(fā)展中國家會(huì )存在一黨制或一黨優(yōu)勢，主要兩個(gè)原因：第一，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于國家的統一和整合；第二，對于經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展來(lái)說(shuō)，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于有效地動(dòng)員全國的人力、物力和財力。(注釋?zhuān)褐芴煊拢骸缎掳l(fā)展經(jīng)濟學(xué)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版。)一些實(shí)行多黨競政制的發(fā)展中國家，重大經(jīng)濟決策運作時(shí)間太長(cháng)，多黨競政的成本太大；甚至各自政黨擁有自己的武裝力量，相互對立，社會(huì )各利益集團、各階層之間的磨擦和內耗加大，往往造成國家的分裂。
就中國來(lái)看，在一個(gè)三十年左右，甚至更長(cháng)的體制和結構轉型過(guò)程中，還是要實(shí)行中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導和執政制度。建立中華人民共和國后的許多年中，雖然中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導全國人民進(jìn)行社會(huì )主義建設時(shí)，發(fā)生過(guò)諸多的失誤，與同期的一些實(shí)行資本主義制度的發(fā)展中國家和地區相比，我們經(jīng)濟發(fā)展落后了許多。但是，我們較好地解決了民族問(wèn)題，維護了民族團結；雖然在很長(cháng)的一個(gè)時(shí)期中黨的中心工作不明確，但是也領(lǐng)導全國人民進(jìn)行經(jīng)濟建設，初步形成了自己的工業(yè)體系和城市、交通等社會(huì )資本體系；1978年以來(lái)中國共產(chǎn)黨自己糾正了思想路線(xiàn)上的錯誤，以經(jīng)濟建設為中心，實(shí)行改革開(kāi)放，20多年來(lái)的經(jīng)濟成長(cháng)和經(jīng)濟成就有目共睹；從祖國統一來(lái)看，香港和澳門(mén)順利回歸，國家在國際事務(wù)中的地位也逐年提高。事實(shí)求是地講，沒(méi)有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，不可能取得這樣的成就。
從以后政黨格局的改革看，不論是壯大其他現有的黨派，還是建立新的黨，或者是分解目前的中國共產(chǎn)黨，想形成兩黨輪流執政，還是多黨競爭執政，政治成本都相當高昂，風(fēng)險也相當大。由于人口眾多，幅員遼闊，多民族國家，多黨利益無(wú)法統一協(xié)調時(shí)，國家分裂的可能性都很大。在農村社會(huì )向城市社會(huì )、農牧業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟轉型，需要強有力的中央較集權政治控制的時(shí)候，如果政治上一盤(pán)散沙，以二元結構轉型為中心的經(jīng)濟發(fā)展也將受到挫折。
因此，為了保證在經(jīng)濟發(fā)展的特殊時(shí)期獲得一個(gè)穩定的政治和社會(huì )環(huán)境，保證政治上的集中和統一性，應當堅持中國共產(chǎn)黨對軍隊、人民代表大會(huì )、政府、政治協(xié)商、兩院等方面的領(lǐng)導。堅持中國共產(chǎn)黨的執政地位。
(二)改進(jìn)黨的領(lǐng)導和執政方式
中國共產(chǎn)黨要以法執政，以法治國。黨的領(lǐng)導的組織要以現代政治體制的形式存在。要社區化、協(xié)會(huì )化、公司化。也就是說(shuō)，要以合乎憲法和法律的形式從事領(lǐng)導工作。在以經(jīng)濟建設為中心的新的歷史時(shí)期，實(shí)現黨的領(lǐng)導必須改變包辦一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正確的路線(xiàn)方針、政策等，為國家機關(guān)的活動(dòng)奠定政治基礎，確立政治方向和目標，并經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲业姆�、法規等�?、通過(guò)充分發(fā)揮國家政權、司法、行政機關(guān)以及經(jīng)濟、文化組織和人民團體的作用，實(shí)行黨的領(lǐng)導。鄧小平指出：“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定�！ぷ骷訌娏�，黨的領(lǐng)導也加強了�！�(注釋?zhuān)骸多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1983年版第339—340頁(yè)。) 3、指導國家機關(guān)中黨的組織的活動(dòng)，發(fā)揮黨員的模范作用，貫徹落實(shí)黨的主張。4、通過(guò)培養、選拔和推薦大批黨的優(yōu)秀干部擔任國家機關(guān)的重要職務(wù)。5、做好人民群眾的思想政治工作，教育和動(dòng)員人民群眾從事社會(huì )主義建設，實(shí)踐黨的主張。6、監督國家機關(guān)的活動(dòng)，并保證其在國家政治生活中的獨立地位和自主性。(注釋?zhuān)和踝谕ⅲ骸耙婪ㄖ螄何尹h治國方式的轉變”，《江漢論壇》2000年第7期。)
中國共產(chǎn)黨以現代政治體制的形式進(jìn)入人大、政府和兩院，并以法執政。從黨對人大的領(lǐng)導看，中國共產(chǎn)黨作為人大中的惟一執政黨，應當在人大中設立中國共產(chǎn)黨黨團。中國共產(chǎn)黨黨團作為中央(執行)委員會(huì )的特別直屬黨組織，接受黨中央委員會(huì )的政治、思想和組織領(lǐng)導。從黨對政府的領(lǐng)導看，對重大的社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展戰略建議，討論和通過(guò)影響經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的一些重大決策，向人大和政府考核、推薦政府和政府部門(mén)的領(lǐng)導干部，對領(lǐng)導干部進(jìn)行黨紀監督等等。從黨和兩院的關(guān)系看，其體制改革應當充分體現以下原則：(1)國家法律至上原則；(2)司法獨立原則；(3)黨綱、黨章、黨紀、“黨法”、黨規制約原則；(4)黨管干部原則；(5)黨不具體干涉司法工作原則；(6)黨性與人民性的高度結合原則。
中國共產(chǎn)黨以現代企業(yè)組織的形式融入國有和國有控股企業(yè)。對經(jīng)濟發(fā)展影響最大的是黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導方式。黨在國有和國有控股企業(yè)中的領(lǐng)導，一要成本最低，二要講求效率。過(guò)去黨對國有和國有控企業(yè)的領(lǐng)導，從企業(yè)外部看，管人與管事和管資產(chǎn)相分離，從企業(yè)內部看，黨組織與企業(yè)治理結構相分離，由于企業(yè)中黨管干部，而董事長(cháng)和總經(jīng)理管事、管效益，實(shí)事求是地講，內耗較大，磨擦成本相當高。成為許多國有企業(yè)效益低下的重要原因之一。
建立新的國有資產(chǎn)管理體制，從企業(yè)的外部實(shí)現了管人、管事和管資產(chǎn)的統一。但是，就黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導看，并沒(méi)有在企業(yè)內部實(shí)現管人、管事和管資產(chǎn)的統一。因此，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導方式還需要進(jìn)一步改革：1、國資委、資產(chǎn)控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司對下屬獨資和控股企業(yè)的企業(yè)領(lǐng)導下管一級，只任命董事長(cháng)一人，并由董事長(cháng)兼黨委書(shū)記；2、由企業(yè)董事長(cháng)兼黨委書(shū)記選擇并推薦總經(jīng)理，報上級有關(guān)部門(mén)備案，董事會(huì )成員由股東大會(huì )選舉，企業(yè)中的總會(huì )計師、總經(jīng)濟師、總工程師等不再納入黨管干部的范圍；3、經(jīng)理班子實(shí)行總經(jīng)理組閣制，副手不再由上級任命，實(shí)行總經(jīng)理提名，董事長(cháng)同意制，并不再納入黨管干部的范圍；4、視體制的不同，監事會(huì )主席，或者財務(wù)總監，實(shí)行上一級委派制；5、國資委有關(guān)部門(mén)建立全國企業(yè)家檔案，在下一級資產(chǎn)控股公司和經(jīng)營(yíng)公司選擇董事長(cháng)或者經(jīng)理人時(shí)，可以在人才庫中選擇。
企業(yè)中的黨的組織以現代企業(yè)的形式融入企業(yè)之中，以合乎公司法的形式體現黨的領(lǐng)導。改革過(guò)去黨組織和企業(yè)組織為兩個(gè)板塊分離的狀況，并使黨對企業(yè)的領(lǐng)導體制成本最低、效率提高，減少黨企之間的內耗和磨擦成本。1、董事長(cháng)兼書(shū)記，應為企業(yè)的法人，改變過(guò)去董事長(cháng)和書(shū)記分設、書(shū)記管人管大事、董事長(cháng)干事但無(wú)法選人、出了問(wèn)題法人負責而書(shū)記不負責的不合理局面；2、紀檢委、黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部、共青團、婦聯(lián)等等，與公司中的監事會(huì )、董事長(cháng)辦公室、人力資源部、廣告策劃部等等合并；3、由于實(shí)行黨管干部原則，并且管人、管事和管資產(chǎn)統一，國有和國有控股企業(yè)黨的領(lǐng)導關(guān)系，實(shí)行國資委—資產(chǎn)控股公司—資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—企業(yè)的隸屬體制，取消屬地化管理；4、由于黨以公司治理結構的形式進(jìn)入國有和國有控股企業(yè)之中，董事長(cháng)兼書(shū)記，工會(huì )如果接受企業(yè)系統黨的領(lǐng)導，則工會(huì )實(shí)際上會(huì )成為企業(yè)的依附；由于企業(yè)職工為屬地居民，工會(huì )應當相對獨立，并屬地化接受當地工會(huì )和黨委的領(lǐng)導，行使維護職工合法權益等方面的職能。
(三)堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導和新聞體制改革
堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導。新聞體系是一國政治體制的一個(gè)重要組成部分。在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育和發(fā)展成熟、進(jìn)入發(fā)達國家發(fā)展階段、人們生活已經(jīng)十分富裕的格局下，精神生活的享受已經(jīng)成為居民的重要消費組成部分，新聞自由十分重要；并且由于人們文化素質(zhì)的提高，使得人們對新聞?dòng)需b別力，新聞活動(dòng)有秩序地進(jìn)行。在二元結構轉型和經(jīng)濟體制轉型過(guò)程中，要一個(gè)發(fā)揮什么樣功能的新聞體系，是需要慎重對待的一個(gè)重大問(wèn)題。如果在一個(gè)文化和民主素質(zhì)還與發(fā)達國家水平有一定差距的國家里，片面地強調新聞自由，可能會(huì )形成輿論上的混亂，不利于政治上集中控制的態(tài)勢下穩定地完成社會(huì )和經(jīng)濟體制的兩個(gè)轉型。因此，黨對新聞的領(lǐng)導和控制，是社會(huì )和經(jīng)濟體制穩定轉型的需要，是適當集中政治體制的一個(gè)重要組成部分。
比如，以法對新聞輿論進(jìn)行領(lǐng)導和監督，打擊新聞腐敗和造假冒新聞等，防止邪教、分裂組織、極端宗教、國外圖謀不軌的勢力等等利用新聞來(lái)從事不利于社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展的活動(dòng)，禁止不良新聞危害青少年和社會(huì )風(fēng)氣等等。
可能較為重要的是黨要領(lǐng)導、規范、引導新聞輿論界，努力轉變黨對新聞的領(lǐng)導方式，使新聞體系為振奮精神、調動(dòng)全體人民積極性建設繁榮富強的國家服務(wù)，為形成一個(gè)良好秩序、講求信用、尊老扶幼、扶正壓邪、民族團結、解困濟貧、善于學(xué)習、創(chuàng )業(yè)奮斗、勤奮工作、家庭和睦、尊師重教等等的社會(huì )服務(wù)。
但是，并不是說(shuō)，新聞體制和宣傳方式不需要改革，其也需要在黨的領(lǐng)導下進(jìn)行改革和調整：電視、廣播、報紙等媒體，從其各級會(huì )議、領(lǐng)導新聞轉變?yōu)榉从橙罕娚�、群眾關(guān)心和關(guān)注的新聞；改變幾乎全部報道政績(jì)新聞的格局，加大對黨政司法機構中一些人員和單位為個(gè)人和部門(mén)利益而不作為，甚至損害公共利益的監督；形式主義的宣傳、枯燥的說(shuō)教，轉變?yōu)槿罕娤猜剺?lè )見(jiàn)、說(shuō)理感人的形式；從一些假大空虛吹新聞，轉向實(shí)際平凡的老百姓喜聞樂(lè )見(jiàn)的生活；從反映較慢、時(shí)滯較長(cháng)的舊聞，變成反應靈敏、及時(shí)報道的新聞；從各種報刊雜志強制性訂閱、行政性攤派，新聞行政性經(jīng)營(yíng)，是企業(yè)和農民的負擔，改變?yōu)樽呦蚴袌?chǎng)，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，讓老百姓喜歡和自愿消費；學(xué)術(shù)研究百家爭鳴、百花齊放，將學(xué)術(shù)上研究和討論，特別是對黨和國家某一大政方針、經(jīng)濟政策、法律法規等等的研究和討論，甚至是一些不同的意見(jiàn)，與所謂的不與黨在政治上保持一致區別開(kāi)來(lái)，將學(xué)術(shù)刊物和新聞媒體區別開(kāi)來(lái)。如果因為強調黨的領(lǐng)導，而將新聞辦成百姓不喜歡的新聞，則就失去黨在轉型時(shí)期領(lǐng)導和控制新聞的意義，甚至結果會(huì )和目的相反。
總之，在二元社會(huì )和經(jīng)濟體制轉型期間，需要建立一個(gè)適度集中的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的，并充分發(fā)揚人民民主意愿的政治體制。
從經(jīng)濟發(fā)展角度看究竟要改革哪些政治體制
那么，是不是政治體制就不需要改革了呢？不是。一些既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又容易產(chǎn)生腐敗并引起人民群眾不滿(mǎn)的政治體制需要堅決改革，在適度集中政治體制下，也要堅決建立和發(fā)展擴大人民民主的政治體制。也即在從水平很低的小康社會(huì )向較為富裕的小康社會(huì )轉變，從發(fā)展中國家向中低等發(fā)達國家邁進(jìn)時(shí)，政治體制改革首先要著(zhù)眼于為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)、其次為抑制腐敗和擴大人民民主，并且將促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革與抑制腐敗和擴大人民民主結合起來(lái)。從目前和未來(lái)看，有這樣以下重大的與經(jīng)濟發(fā)展和政治文明有關(guān)的政治體制改革問(wèn)題需要探討。
一、建立公共服務(wù)和公共管理型的政府
改革政府機構，轉變政府職能，建立公共服務(wù)型和公共管理型的政府。我們過(guò)去的政府是一個(gè)計劃集中管理、生產(chǎn)建設取向、行政命令式的政府。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉變，政府機構也進(jìn)行了幾次改革，但是，各級政府生產(chǎn)建設取向、包攬一切事務(wù)、行政審批特征等色彩仍然很濃，甚至行政審批越來(lái)越多、越來(lái)越濫。這樣，人民群眾感覺(jué)到政府不是人民的服務(wù)機關(guān)，而是管人民群眾的權威機關(guān)；許多機構憑借法律法規方面的審批、收費、許可等等設置，謀取部門(mén)、小集團和個(gè)人利益；政府的各種限制越來(lái)越多、辦事越來(lái)越難，主要是注冊企業(yè)、投資企業(yè)、興辦工廠(chǎng)處處受到審批和干擾，就業(yè)難的一個(gè)很重要原因就是政府對企業(yè)的審批和收費太多，使就業(yè)機構會(huì )很難擴張；雖然中央和地方各級黨政領(lǐng)導很急，就業(yè)已經(jīng)危及到社會(huì )的安定，但是，在政府的各個(gè)部門(mén)中，恨不得多設審批、多管事、多收費，多許可、中小企業(yè)很難發(fā)展起來(lái)。有報道將其稱(chēng)之為國家權力部門(mén)化、部門(mén)權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環(huán)節復雜化。(注釋?zhuān)宏愅Γ骸?800多家客商‘外逃’，保定痛改行政審批制度”，《21世紀經(jīng)濟報道》2003年4月14日。)中國就業(yè)不足、社會(huì )不穩定的根源，除了歷史上的發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟不夠以外，最重要的原因是政府各部門(mén)的審批和收費。導致社會(huì )不穩定、危害國家安危的，將是這些制造“工作”的政府各有關(guān)部門(mén)。如果不予堅決改革，就業(yè)不能擴大、人民不能安居樂(lè )業(yè)，國家將會(huì )葬送這些部門(mén)的審批、許可和收費之中。而且人民不僅因得不到較為充分就業(yè)對社會(huì )不滿(mǎn)，也會(huì )對因政府各部門(mén)審批收費形成的腐敗強烈不滿(mǎn)。
為了加強“管理”，政府的部門(mén)和機構越來(lái)越多，政府吃皇糧的也越來(lái)越多，人民負擔的用于社會(huì )管理的成本越來(lái)越高，但是效率也越來(lái)越低。門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦的現象到處可見(jiàn)。一個(gè)企業(yè)注冊，辦完各種手續，少則需要兩三個(gè)月，多可達半年甚至八、九個(gè)月；一個(gè)投資項目，從報請到批準開(kāi)工，需要一年，甚至幾年的時(shí)間，要跑幾十個(gè)部門(mén)，去幾百甚至上千次機關(guān)，蓋100多個(gè)到200多個(gè)章。投資和企業(yè)在這期間，需要支付的直接成本和機會(huì )成本都很高。某種程度上，如果政府的這些有關(guān)的體制不改革，而且還越來(lái)越強化，政府實(shí)際已經(jīng)成了阻礙經(jīng)濟正常發(fā)展的障礙。
因此，要考慮政府體制的改革，職能的轉變，將行政命令型的政府、將審批收費型的政府，轉變?yōu)楣卜⻊?wù)和公共管理型的政府。減少政府的機構、精簡(jiǎn)政府吃皇糧的人員，讓人民納稅負擔一個(gè)合理規模的政府，不要再在稅外巧立各種名目進(jìn)行審批、許可和收費的規定，以此來(lái)收費和謀取政府、政府各部門(mén)、各部門(mén)中小機構、個(gè)人的利益。
政府是干什么的？是搞生產(chǎn)建設的嗎，還是進(jìn)行公共服務(wù)和公共管理的。取向不同，其結構和功能也是不一樣的。雖然中央指出，執政的第一要務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，但是不能由黨和政府直接去發(fā)展經(jīng)濟，而是由黨和政府以戰略、方針、法律、法規、政策等方式，引導投資者、企業(yè)、勞動(dòng)者去創(chuàng )業(yè)、投資、經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。政府如果是一個(gè)生產(chǎn)建設型的政府，它將會(huì )包辦一切，它會(huì )自己去辦企業(yè)，它會(huì )去干預銀行，它會(huì )輕視居民就業(yè)、社會(huì )保障、生態(tài)環(huán)境、教育、衛生、社會(huì )治安等等這些與人民生活息息相關(guān)的問(wèn)題。它就不是一個(gè)為民的政府，而是一個(gè)以生產(chǎn)建設為主要目的政府。比如，它可以修筑幾條路，修一些大廣場(chǎng)，搞幾個(gè)大企業(yè)，把城市搞得很漂亮，但是，勞動(dòng)者上哪里去就業(yè)呢？因此，公共服務(wù)和公共管理型的政府，實(shí)際本質(zhì)上是為民的政府。
二、縣和縣以下政權體制改革
進(jìn)行縣和縣以下政權體制的改革，減少機構、精簡(jiǎn)人員，主要目的是減輕縣和縣以下企業(yè)和農民的稅費負擔�？h和縣以下的政治體制存在著(zhù)許多問(wèn)題。主要是：吃皇糧的規模太大，政治成本太高， 農民和企業(yè)的供養負擔太重；企業(yè)和農民負擔越重，經(jīng)濟發(fā)展中的納稅費源越少，企業(yè)和農民的負擔越重，形成供養負擔與經(jīng)濟發(fā)展難的惡性循環(huán)；由于機構過(guò)多，行政效率越來(lái)越低，部門(mén)、機構和工作人員通過(guò)制定本級行政規定和利用上級法律法規尋租行為越來(lái)越嚴重。負債也越來(lái)越重，估計全國平均村一級平均可能欠債50萬(wàn)元，鄉一級可能欠債500萬(wàn)元，縣一級平均可能欠債1.5億左右，這樣村級欠債3700億，鄉級欠債2150億，縣級欠債4100億左右，全國村鄉縣行政欠債總計可能達1萬(wàn)億左右，如果任其機構人員膨脹下去，農民和企業(yè)負擔不了，只能借債度日，日積月累，將會(huì )發(fā)生村鄉縣大規模的債務(wù)危機。
隨著(zhù)城市化趨勢，可能未來(lái)30年后，只有20%左右的人口在農村生活，是繼續膨脹以村鄉縣農業(yè)特點(diǎn)的政治體制，還是要加強以城鎮和城市為特征的政權體制？這是我們在考慮政治體制改革，設計我們治理國家的體制時(shí)需要考慮的一個(gè)戰略性的問(wèn)題。你強化村、鄉政權，可是農業(yè)勞動(dòng)力、青壯年、有知識的農民向城市轉移，在一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，可能較多的老人婦女兒童，再過(guò)一個(gè)時(shí)期，農業(yè)和鄉村人口可能會(huì )大規模減少，所以我們不能以未來(lái)靜止不動(dòng)的假設來(lái)建立縣和縣以下的政權體制。今天，將村鄉縣政權搞得規模過(guò)大，明天隨著(zhù)城市化就是分流、改革、精簡(jiǎn)的沉重負擔。從中國古代和建國以前的近代史來(lái)看，沒(méi)有鄉一級政權，縣一級政權的規模也很��；從世界各國的政權構架來(lái)看，大多數國家也沒(méi)有鄉這一級政權。加上縣和縣以下目前政權體制的諸多問(wèn)題，考慮未來(lái)的城市化趨勢，我們不得不問(wèn)，有必要設一個(gè)鄉一級政權嗎，有必要將縣一級政權規模搞得很大嗎？也許有人提出，如果沒(méi)有鄉一級政權，基層社會(huì )會(huì )如何如何。但是，國外一些國家是怎樣管理他們的基層的呢，中國古代政權是樣管理他們的基層的呢？政權體制是不是需要考慮農民和企業(yè)的負擔，是不是需要考慮這種政權體制的成本？
村鄉縣級政治體制的膨脹，來(lái)自于中國“政治體制設置的上下對口”原則、各級領(lǐng)導的“加強管理、組織落實(shí)”治理理念和“黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應”的要求。中國目前的政治體制要求上下對口原則，于是上面多個(gè)委辦、多個(gè)處室，下面一堆機構、一群官員、一堆冗員，縣里麻雀雖小、五臟俱全，鄉里六辦七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一個(gè)五、六萬(wàn)人的農牧業(yè)縣，基本上沒(méi)有多少工商業(yè)，但是，各種政府機構如經(jīng)貿委、工業(yè)局、科技局、商委等等，一應俱全，應有盡有。上下對口，下面可以以對口的機構去上面要經(jīng)費，上面可以到下面對口的機構去下鄉，有接待的人，有向上跑項目、跑錢(qián)、跑審批的人，上下都受益，就是國家要付出大量的經(jīng)費來(lái)滿(mǎn)足上下對口。
常常聽(tīng)到這樣的例子，即某一個(gè)行業(yè)，或者某一個(gè)地區，發(fā)生了一些問(wèn)題，報告給上級領(lǐng)導，并認為如要解決問(wèn)題就要加強管理，而要加強管理則要組織落實(shí)。許多提建議的學(xué)者也這樣看。于是要搞好某一工作，加強某一方面的管理，就要組織落實(shí)，就要設立新的部門(mén)和機構，或者設立新的辦公室。于是各類(lèi)部門(mén)和機構越來(lái)越多，動(dòng)則是科級、處級、局級、部級，于是吃皇糧的、當官的也就越來(lái)越多了。需要我們反思的是，加強管理，如果沒(méi)有組織落實(shí)，用其他的辦法是不是也可以達到目的。比如，不增加吃皇糧人員和官員職數，不設鄭州“饅頭辦”之類(lèi)的機構，而是通過(guò)加強教育、法制，建立游戲規則，發(fā)揮市場(chǎng)的調節作用，形成民間自治自律性的組織等途徑，實(shí)現社會(huì )的管理和秩序。
而“黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應”的要求，使得一個(gè)幾萬(wàn)人的西部縣，使得鄉鎮，也要五大班子俱全，同級干部職數越設越多。
村一級組織，一定要自治，把農民負擔的村委人員限定在3人范圍之內�？h一級政權一定要精簡(jiǎn)，不能按照上下對口的原則設立縣級政權的各種機構。鄉一級政權是取消，是改良，還是撤并成鎮后派駐鎮公所，需要深入進(jìn)行研究。從中國古代的政權設置和國外許多國家政權的架構來(lái)看，從未來(lái)中國城市化趨勢和不改給發(fā)展帶來(lái)的危機看，鄉鎮一級政府沒(méi)有必要設置，應當在撤并的基礎上有精干的派出機構即可。并且要限制派出機構的規模。
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