2006年7月1日，我國公務(wù)員開(kāi)始實(shí)行新的工資制度。這是我國自新中國成立以來(lái)經(jīng)歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發(fā)生在1956年、1985年和1993 年)。2006 年是《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實(shí)施的第一年，此次的公務(wù)員工資制度改革正是按照《公務(wù)員法》的要求，適應我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制的發(fā)展，立足中國國情，為建立科學(xué)和規范的公務(wù)員工資制度而制定的一項重要決策。
在我國，每一次公務(wù)員工資制度改革或工資調整都會(huì )不同程度地引起整個(gè)社會(huì )的關(guān)注。關(guān)于這次的公務(wù)員工資制度改革，社會(huì )上也同樣出現了各種各樣的說(shuō)法。那么，我們應當如何來(lái)看待此次公務(wù)員工資制度改革呢？我們認為，只有理解了以下幾個(gè)方面的內容，才能全面理解此次國家公務(wù)員工資制度改革的內涵。
一、此次公務(wù)員工資制度改革絕對不是單純的公務(wù)員漲工資，而是國家為全面調整宏觀(guān)收入分配政策而采取的重要舉措之一。
很多人簡(jiǎn)單地將此次公務(wù)員工資制度改革理解為是給公務(wù)員漲工資，其實(shí)這是一種比較膚淺的認識。事實(shí)上，此次的公務(wù)員工資制度改革并不是單兵突進(jìn)，也并非像很多人聽(tīng)說(shuō)的那樣僅僅是為了通過(guò)刺激消費來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，相反，這是我國政府為改革收入分配制度、規范收入分配秩序、構建科學(xué)合理和公平公正的社會(huì )收入分配體系而采取的重要舉措之一。
近些年來(lái)，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國在經(jīng)濟方面取得了許多成績(jì)，但是，一個(gè)越來(lái)越明顯的問(wèn)題是：在收入分配方面，城鄉差距、區域差距、居民內部差距、勞動(dòng)收入與非勞動(dòng)收入差距以及壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間的差距卻在不斷擴大。不僅如此，勞動(dòng)要素分配地位在下降，公共服務(wù)的分配形勢變得更加嚴峻，國有部門(mén)的分配秩序也有進(jìn)一步紊亂的趨勢。［1］在這種情況下，規范我國收入分配秩序，更加注重社會(huì )公平，合理調整國民收入分配格局，加大收入分配調節力度，提高低收入者的生活保障水平等各種相關(guān)政策建議就被提了出來(lái)，并且得到了社會(huì )各界的認同，也引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視。我國在“十一五”期間的工作重點(diǎn)之一就是著(zhù)力解決收入分配領(lǐng)域存在的問(wèn)題，即完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產(chǎn)要素按貢獻參與分配；規范個(gè)人收入分配秩序，努力緩解地區之間和部分社會(huì )成員收入分配差距擴大的趨勢；注重社會(huì )公平，加大調節收入分配的力度，強化對分配結果的監管；逐步提高最低生活保障和最低工資標準；建立規范的公務(wù)員工資制度和工資管理體制；完善國有企事業(yè)單位收入分配規則和監管機制；加強個(gè)人收入信息體系建設，等等。［2］中共中央總書(shū)記胡錦濤于2006年5月26日主持召開(kāi)的中央政治局會(huì )議明確提出要著(zhù)力提高低收入者收入水平，合理調整機關(guān)事業(yè)單位離退休人員待遇，努力解決當前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，逐步縮小地區間收入差距，適當向基層傾斜等方面的要求。
總之，此次公務(wù)員工資制度改革是在國家改革整體收入分配制度和規范收入分配秩序這樣一個(gè)大背景下展開(kāi)的。除了公務(wù)員的工資制度改革之外，國家還加大了對具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)的收入分配水平的監控以及注意提高城市低保人員的生活水平等其他方面的問(wèn)題。
二、此次公務(wù)員工資制度改革是貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的需要，其主要目的在于建立科學(xué)、完善的公務(wù)員工資制度，解決當前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出矛盾，尤其是努力實(shí)現公務(wù)員隊伍收入分配的內部公平性，同時(shí)嚴格規范各種津貼、補貼制度。
從國際經(jīng)驗來(lái)看，在美國、日本、英國、法國、德國、加拿大和新加坡等主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家以及我國的香港和澳門(mén)地區，同級公務(wù)員的工資和福利標準基本上是統一的。［3］而我國的實(shí)際情況卻是，隨著(zhù)1993年工資制度改革的進(jìn)行，不同地區和同一地區的不同政府部門(mén)之間出現了工資水平的較大差異。導致這種局面產(chǎn)生的一個(gè)原因在于，1993年工資制度改革時(shí)，國家就規定，建立地區附加津貼制度，使不同地區機關(guān)工作人員工資的提高與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，允許省、自治區、直轄市運用地方財力安排工資性支出。但是，由于多種原因，這一制度一直未能實(shí)施。近年來(lái)，各地區、各部門(mén)在國家統一規定之外紛紛自行出臺津貼補貼政策，出現了分配秩序混亂的現象。在有的地區和單位，地方和單位自行發(fā)放的津貼補貼超過(guò)基本工資(而根據國際一般情況，公務(wù)員的工資收入一般占總薪酬收入的70%~80%左右，津貼約占20%~30%左右)。由于各地區以及各部門(mén)的資源狀況不同，津貼補貼發(fā)放稱(chēng)謂不同、數量不同，造成在不同地區之間、不同部門(mén)之間的收入差距不斷加大。除了地區之間有差異之外，不同部門(mén)之間的公務(wù)員工資水平也出現了差異。
同樣是國家公務(wù)員，在承擔的職責大體相同的情況下，工資水平卻存在大的差異，不僅嚴重違反了薪酬管理的內部公平性(或內部一致性)原則，而且造成了不同地區尤其是不同政府部門(mén)之間的工資攀比，一些單位想方設法籌集經(jīng)費，用于發(fā)放內部補貼，在社會(huì )上造成了不好的影響，為腐敗提供了土壤，損害了公務(wù)員隊伍和政府的形象。由于這些情況的嚴重程度不斷惡化，所以，在此次公務(wù)員工資制度改革之前，廣東、北京等一些地方政府就已經(jīng)著(zhù)手規范公務(wù)員的工資性收入。［4］然而，盡管地方政府的這些做法有助于同一地區內不同部門(mén)之間的公務(wù)員工資收入的公平化，但是同時(shí)卻帶來(lái)了不同地區(尤其是東西部)公務(wù)員之間的較大工資水平差距，在全國范圍內形成了新的不平等。
而此次公務(wù)員工資制度改革的一個(gè)重要目的就在于清理規范各種津貼和補貼，合理確定津貼補貼項目和標準，堅決遏制津貼補貼發(fā)放混亂的現象，嚴格規范工資分配秩序，做到基本統一同一地區不同單位的公務(wù)員收入水平，使地區之間公務(wù)員收入差距控制在一個(gè)合理的范圍內。所以，此次的公務(wù)員工資制度改革重在規范秩序和建立健康、可持續的工資增長(cháng)機制，即建立國家統一的職務(wù)與級別相結合的公務(wù)員工資制度，和建立地區附加津貼制度，完善艱苦邊遠地區津貼制度，形成正常增長(cháng)的公務(wù)員工資調整機制，建立調控有力的公務(wù)員工資管理體制。這不僅是國家《公務(wù)員法》的要求，同時(shí)也是建立廉潔、透明、高效政府的需要。
三、此次公務(wù)員工資制度改革加大了基層公務(wù)員適用的級別工資級數，為基層公務(wù)員的工資增長(cháng)提供了更為廣闊的空間。
由于我國沒(méi)有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員之分，受到機構規格和職位數量的限制，絕大部分基層公務(wù)員，尤其是縣鄉兩級的公務(wù)員，是很難獲得升遷的，往往只能在科級以下職務(wù)等級上走完自己的職業(yè)生涯。而現實(shí)情況卻是，此前的公務(wù)員工資體系為這些公務(wù)員的工資正常晉升留下的空間非常小，級數非常少，盡管整個(gè)公務(wù)員的工資分了15級，但是大多數基層公務(wù)員能夠適用的工資等級卻不多。這就造成大量公務(wù)員的工資處于金字塔底層的狀況。這種情況和大部分組織中的常見(jiàn)工資分布狀況是不同的，一般情況下，在一個(gè)組織內部，員工在工資序列的不同層次上的分布是呈菱形分布，即在最高和最低工資水平之間的線(xiàn)段上，處于中間或中間偏下位置上的人員分布是最密集的，而在工資水平最低和最高的兩端，人員的分布比例往往是相對較小的。
由于大多數基層公務(wù)員很難得到更高的行政級別或職務(wù)晉升，結果導致許多骨干業(yè)務(wù)人員和行政管理人員盡管承擔著(zhù)大量的、具有較高難度的工作，掌握著(zhù)國家政策的實(shí)施，但是他們的貢獻和價(jià)值在工資水平上卻無(wú)法得到體現。這造成了兩個(gè)方面的不利影響，首先就是公務(wù)員的流失。外部勞動(dòng)力市場(chǎng)上尤其是企業(yè)的工資水平日益與勞動(dòng)者的貢獻和價(jià)值相匹配，從而為真正有能力的人提供了廣闊的工資增長(cháng)空間，因而，一些年輕人在企業(yè)中能夠獲得比當公務(wù)員高很多的工資，這導致一部分基層政府公務(wù)員不安心本職工作，在遇到合適的機會(huì )時(shí)，這部分公務(wù)員很可能會(huì )離開(kāi)政府。事實(shí)上，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個(gè)中央部委中，共流失本科學(xué)歷以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數的8.8%。在這些流失公務(wù)員中，35歲以下年輕公務(wù)員流失的情況尤為嚴重。例如，在外交部的流失人員中，35歲以下的占了80%；原外經(jīng)貿部從1999年到2001年的3年中，有123名青年公務(wù)員流失，占同期錄用大學(xué)畢業(yè)生總數的72.8%。調查還發(fā)現，流失的主要是專(zhuān)業(yè)人員。原因是：在機關(guān)里，專(zhuān)業(yè)人員沒(méi)有太多的晉升和工資增長(cháng)出路，但是在市場(chǎng)上，這些專(zhuān)業(yè)人員卻是熱門(mén)人才，其價(jià)值實(shí)現要高得多。［5］
基層公務(wù)員工資增長(cháng)空間較小產(chǎn)生的另外一種不利影響是，它進(jìn)一步強化了“官本位”意識。由于公務(wù)員的正常工資晉升空間很小，只有職務(wù)才是提高工資的主要途徑，因此，它會(huì )強化公務(wù)員隊伍中的“升官發(fā)財”意識，即只有想方設法將行政職務(wù)搞上去，才有可能獲得工資的提高(當然也包括職務(wù)消費的增加)。過(guò)于追求行政職務(wù)的現象不僅如彼得原理所預言的那樣，會(huì )導致一部分在業(yè)務(wù)方面比較強的公務(wù)員在想方設法進(jìn)入管理或領(lǐng)導崗位之后，發(fā)現自己陷入了績(jì)效不佳的困境；同時(shí)，還會(huì )產(chǎn)生另外一個(gè)不可回避的問(wèn)題，這就是：在特定的環(huán)境下，一部分公務(wù)員會(huì )為了謀求職務(wù)晉升而不擇手段，甚至出現買(mǎi)官賣(mài)官的丑惡現象。
此次的公務(wù)員工資制度改革的一個(gè)特點(diǎn)是將職務(wù)和級別的晉升分別獨立進(jìn)行，公務(wù)員的職務(wù)仍然是12個(gè)層次，但是將公務(wù)員級別從15級擴大到27級，重點(diǎn)增加了縣以下基層公務(wù)員所對應的級別數量，公務(wù)員將可以根據工作年限以及個(gè)人績(jì)效獲得級別的晉升。也就是說(shuō)，即使沒(méi)有職務(wù)的升遷，他們仍然可以通過(guò)努力獲得比過(guò)去更高的級別和相對更高的待遇。這種新的公務(wù)員工資通過(guò)加大基層公務(wù)員的級別工資等級的做法，適當地提高了基層公務(wù)員的工資水平，無(wú)疑有利于公務(wù)員隊伍的穩定。
�。�1］顧嚴、楊宜勇，2005年~2006年，中國收入分配問(wèn)題與展望［M］；2006年，中國社會(huì )形勢分析與預測，北京，社會(huì )科學(xué)文獻出版社，2006.01，276~284。
�。�2］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì )第五次全體會(huì )議通過(guò)，2005.10.11。
�。�3］一文，各國公務(wù)員工資收入大比拼［N］；中國財經(jīng)報，2006.05.08。
�。�4］劉英麗，正大光明拿薪水，北京公務(wù)員究竟該拿多少錢(qián)？［N］；中國新聞周刊， 2004.09.1。
�。�5］王虎，蔣明倬，公務(wù)員流失報告：中央部委3年流失專(zhuān)才1039人［N］；21世紀經(jīng)濟報道，2003.09.10。
(來(lái)源：中國青年報，作者：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院組織與人力資源研究所副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學(xué)博士劉昕）
