訪(fǎng)談動(dòng)機
8月13日，新華社發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)�！兑庖�(jiàn)》一改1998年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》以來(lái)，各級政府以經(jīng)濟適用住房作為解決城鎮低收入家庭住房問(wèn)題主要途徑的思路，提出要以城市廉租房制度作為解決低收入家庭住房困難的“主要途徑”。
日前召開(kāi)的全國住宅工作會(huì )議，正圍繞《意見(jiàn)》具體實(shí)施方案展開(kāi)。
不過(guò)，既往的廉租房建設經(jīng)驗表明，資金一直是廉租房建設面臨的主要瓶頸。
《意見(jiàn)》有關(guān)廉租房建設資金來(lái)源的規定，能突破這一瓶頸嗎？
事實(shí)上，世界上很多國家曾經(jīng)或正在以廉租房作為國民住房保障的主要途徑之一。它們同樣經(jīng)歷過(guò)建設資金緊缺的問(wèn)題。那么它們是如何有效解決這一問(wèn)題的呢？它們的經(jīng)驗能給我國的廉租房建設提供怎樣的經(jīng)驗？本報就此展開(kāi)訪(fǎng)談。
將廉租房建設納入公共財政體系
背景：自1998年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》以來(lái)，中央和各級地方政府陸續推出了一系列加強廉租房建設的辦法，基本形成了財政預算安排、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益和社會(huì )捐贈等幾大建設資金來(lái)源渠道。但是至今，廉租房資金投入仍非常不足。
新京報：應該說(shuō)，建設資金是建立和完善廉租房制度的關(guān)鍵，政府也做出了一些專(zhuān)項資金安排，但至今廉租房建設規模仍不理想，原因何在？
賈康：原因很多，但主要有三個(gè)：第一，廉租房的近乎無(wú)償使用的低租金制度，對作為住房供應者的國家或單位而言，必然是一種虧損運營(yíng)，只投入(建設和維修)而少產(chǎn)出，住宅建設資金不能形成投資和回收的良性循環(huán)。因此廉租房供給必須得到公共財政資金的支持。
第二，廉租房資金現在不少地方還沒(méi)有被清晰納入政府的公共財政體系，只有少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃，多數城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的一部分，作為廉租住房資金來(lái)源的主要渠道，而這些資金來(lái)源渠道往往是不穩定的。
第三，我國尚缺乏高位階的、系統的基本住房保障法律體系。因為沒(méi)有法律規定與約束，地方政府有可能將有限的土地資源都拿去搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，將有限的財力都拿去搞各種政績(jì)工程和形象工程，包括廉租房在內的公共住房保障制度自然被忽視了。
楊重光：其實(shí)，各地的具體情況比較復雜，有些地區根據當地的實(shí)際情況，采用了其他方式來(lái)解決低收入家庭的住房問(wèn)題，而不是通過(guò)修建廉租房方式解決。比如，一些城市擁有較多的空置房，政府經(jīng)過(guò)回收、改造，然后出售、出租給低收入家庭，故而廉租房建設開(kāi)支看上去比較少。
新京報：《意見(jiàn)》對完善廉租房制度提出了一個(gè)時(shí)間表，對2007年底、2008年底和“十一五”期末分別應該達到什么目標提出了明確的要求，而且明確了各級政府的責任關(guān)系。這對廉租房建設資金的籌集能起多大作用？
賈康：肯定能對敦促各級政府切實(shí)履行義務(wù)發(fā)揮一定的作用。但是，根本解決問(wèn)題仍需建立以財政預算為主、多元化籌措的資金渠道，形成穩定的資金來(lái)源。
新《意見(jiàn)》中有兩個(gè)重要的因素值得注意：一是鼓勵房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設中小戶(hù)型住房面向社會(huì )出租，表明政府正在設法吸引社會(huì )資金支持適租房、廉租房建設，政府可能為此提供稅收和貸款、用地等方面的優(yōu)惠。二是規定對中西部財政困難地區，要通過(guò)中央預算內投資補助和中央財政廉租住房保障專(zhuān)項補助資金等方式給予支持，表明中央財政有將廉租房納入公共財政體系的明確意愿和導向。
楊重光：實(shí)際上，類(lèi)似規定的約束力非常有限。
要真正解決問(wèn)題，必須由中央和各級政府財政拿出專(zhuān)款支持廉租房建設。另外，以土地出讓收益支持廉租房建設的辦法應該慎用，因為它很容易為一些地方政府大肆出讓土地提供借口，而收益未見(jiàn)得真正拿來(lái)支持廉租房建設。
鼓勵民間捐助等廉租房建設形式
背景：根據聯(lián)合國人居署公布的數據，世界平均租房家庭的比例高達34%，而西歐和其他高收入國家或地區租房者的比例更是高達57%，而且相當部分是公共住房。比如英國1985年主要面向低收入家庭的租住公房占所有住房的28%；1962-1998年間，韓國主要供給低收入家庭的公租房建筑面積約占總建筑面積的9.6%.
新京報：一些做得比較成功的國家或地區，它們籌集廉租房建設資金的渠道主要有哪些？
賈康：據我所知，主要有四個(gè)方面的資金來(lái)源：政府撥款、低息貸款、發(fā)行專(zhuān)項債券和公房出租收益，其中政府撥款和政府擔�；蛸N息的低息貸款，是最主要的資金來(lái)源。
如美國上世紀六七十年代通過(guò)聯(lián)邦住房管理局保證的、“利率減少到可以允許的最低程度”的貸款，加快了“低租金的公共住房”的建設；韓國專(zhuān)門(mén)供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”的85%的建筑成本，是由政府承擔的，而專(zhuān)供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40% -50%的建筑成本是由韓國國民住宅基金提供的低息貸款支付的；中國香港的公住房建設資金主要由兩部分構成，一是政府通過(guò)撥出資金、低息貸款和免費撥地提供資助，二是房屋委員會(huì )通過(guò)出租公屋及附屬商業(yè)樓宇、出售居屋獲得維護及興建公共房屋所需的資金。
新京報：資金渠道的多樣化，是不是也就決定了廉租房建設形式的多樣化？
楊重光：對，一些歐洲國家采用了政府支持民間組織住房合作社的辦法，比如10戶(hù)結成一個(gè)合作社，每戶(hù)出10萬(wàn)，10戶(hù)就有100萬(wàn)，加上政府給予適當的補貼，足以建設一兩套住房，最終10戶(hù)人家遲早能擁有自己的住房。其次，政府通過(guò)提高容積率，給予稅收、用地和貸款優(yōu)惠等辦法，動(dòng)員開(kāi)發(fā)商參與廉租房建設，規定開(kāi)發(fā)商在總建筑面積中必須劃出一定比例作為廉租房進(jìn)行建設，由政府統一收購、分配、出租或處置。還有就是比較靈活的體制，鼓勵民間捐助。所謂靈活體制，就是允許以多種方式處理捐贈房產(chǎn)，既可以直接用來(lái)廉價(jià)出租，亦可以變賣(mài)，用所得資金來(lái)支持廉租房建設。最后，政府依法收回或處理的無(wú)主住房，亦可用于廉租房。
新京報：在這些形式多樣的建設模式中，可以看得出，政府的財政支持是至關(guān)重要的，它們如何保證政府承諾的資金不落空？
賈康：它們重要的是通過(guò)高位階的法律對“居民享有適當住房”這一權利進(jìn)行了規定和保護，以法治來(lái)明確保障居民的基本居住條件是政府的基本職能。高位階的法律既包括憲法、民法等一般綜合性法律中的諸多有關(guān)住房保障的條文，亦包括綜合性的社會(huì )保障法律中有關(guān)住房保障的條文，而且大多數國家還頒布了有關(guān)住房保障的專(zhuān)門(mén)性法律。比如瑞典1946年就頒布法律，明確規定讓居民“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件”是政府的社會(huì )責任。
楊重光：多數做得比較好的國家的財政制度比較透明，納稅人能夠對稅收的具體用途進(jìn)行監督，從而保證了專(zhuān)項資金能夠到位。比如，政府要征收不動(dòng)產(chǎn)稅，必須公示，說(shuō)明具體開(kāi)支項目，量出為入。如果政府沒(méi)有按照公示的項目開(kāi)支，納稅人可以通過(guò)多種途徑予以監督。
制定《住宅法》，確定政府的責任義務(wù)
背景：我國截至2006年年底，全國累計用于廉租房建設的資金中，44.05%來(lái)自財政撥款，27.9%來(lái)自住房公積金增值收益，4.38%來(lái)自土地出讓凈收益，0.28%來(lái)自社會(huì )捐贈，剩余來(lái)自其他渠道。金融手段幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用。而一些發(fā)達國家廉租房的資金來(lái)源多元化趨勢明顯。
新京報：要解決目前我國廉租房建設的資金難題，充分利用各種金融手段是非常必要的，但我們目前似乎對此重視得還不夠。
賈康：我國目前的金融工具尚不夠完備，體制安排尚不夠完善，一些融資方式可以嘗試，但有不少一時(shí)還很難充分發(fā)揮作用。比如發(fā)行專(zhuān)項債券。國家為了維護金融秩序，規定我國地方政府沒(méi)有發(fā)行債券的權力，中央政府1998年后把長(cháng)期建設國債中的一部分轉貸地方做了一些嘗試，但那還不能成為穩定的資金來(lái)源。彩票的發(fā)行權分屬不同部門(mén)，比如福利彩票由民政部發(fā)行，體育彩票由國家體育總局發(fā)行，部門(mén)之間協(xié)調不是一件容易的事情，而且彩票尚不宜發(fā)行過(guò)多。
我認為目前一個(gè)可行的辦法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整體布局規劃，以給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供用地、貸款和稅收優(yōu)惠的形式，引導和鼓勵它們開(kāi)發(fā)商品房時(shí)，“打包”配上一定比例的住房，作為廉租房用房；政府出讓土地時(shí)，應以“招、拍、掛”取代“協(xié)議定價(jià)”式的暗中合謀，讓地價(jià)透明化，然后從拍掛收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，專(zhuān)項用于廉租房建設等住房保障事項。
楊重光：金融體制不完善，使我國現階段利用金融渠道籌建廉租房建設資金存在巨大的風(fēng)險，故而應該慎用�，F階段切實(shí)可行的辦法，是政府財政拿出專(zhuān)項資金、提供政策優(yōu)惠鼓勵民間參與。
新京報：要保障廉租房資金來(lái)源穩定，是不是需要制定專(zhuān)門(mén)的法律，用以明確資金的來(lái)源、管理、使用，以及政府的職責？
楊重光：制定專(zhuān)門(mén)的法律是必需的，但是，形成有效的執行力量更重要。
現在的各種行政法規是各部門(mén)自己制定的，缺乏外在的監督力量，雖有規定，但最后差不多都流于形式和口號。
賈康：必須制定一部《住宅法》�，F代意義上的“住房保障”，我們的發(fā)展歷史還比較短，還沒(méi)有建立一套完整的法律保障體系，目前各地執行的法律依據是國務(wù)院、建設部等部委和各省區市政府部門(mén)頒布的行政法規、文件，這與我國目前積極穩妥解決中低收入家庭住宅問(wèn)題的目標與要求已不相適應。
《住宅法》應該對住宅建設、消費、分配等環(huán)節進(jìn)行法制化的規范，確定政府在住房市場(chǎng)上的職責、義務(wù)，以及相關(guān)資金的基本管理規范。(張健康)
