最近，隨著(zhù)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“24號文”)發(fā)布，保障性住房問(wèn)題成了政府關(guān)于房地產(chǎn)工作的核心，也成了最近市場(chǎng)一種流行觀(guān)點(diǎn)的文件基礎。
在這些人看來(lái)，對于城市低收入民眾，政府應該通過(guò)保障性住房來(lái)解決；而對于保障性住房之外的事件，則由市場(chǎng)來(lái)決定。保障歸保障，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，房地產(chǎn)就得走完全平行的“雙軌制”。正因為有這樣的觀(guān)念，我們的某些官員也迷糊了，說(shuō)什么在城市低收入民眾之外的住房問(wèn)題，“普通市民可以租賃房屋解決暫時(shí)住房問(wèn)題”。
對于這樣的說(shuō)法，既與中國國策相違背，也與24號文件的基本精神相矛盾，更是與中國城市居民的實(shí)際情況相差太遠。
而根本上，中國的住房保障體系的核心應該是全民的，而不是一部分人的。它是一個(gè)重大的公共決策問(wèn)題，而不是少數精英分子頭腦中的文件。城市中等收入居民是現代經(jīng)濟發(fā)展最為活躍、最有動(dòng)力的力量，并非政府一句他們買(mǎi)不起房就租房了得的問(wèn)題，他們同樣要分享基本的居住權，這些都是政府能夠做的事情。
如果中國房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題不從這一根本上來(lái)思考，來(lái)重新構建房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的新模式，那么中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)所暴露的問(wèn)題會(huì )越來(lái)越多。
修正18號文
可以說(shuō)，24號文把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設和住房制度改革的重要內容，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難，這是好事。
但是，對于城市低收入民眾來(lái)說(shuō)，基本居住權是天賦的，而不是24號文對他們的恩賜。24號文件的出臺，只不過(guò)是政府對18號文政策的糾偏與修正。
正是在這意義上說(shuō)，如果一個(gè)政府不能夠對城市低收入民眾基本的居住問(wèn)題加以保障，它就不是一個(gè)具有現代文明意義的政府，更不是一個(gè)社會(huì )主義的政府。
基本居住權的天賦性，不僅是城市低收入居民的基本權利，也是全社會(huì )每一個(gè)公民的基本權利。就如中國政府的人權白皮書(shū)所解釋的那樣，中國公民的人權最基本的權利就是他們的生存權。而居住權就是他們最基本的生存權之一。因此，早些時(shí)候，各級政府對城市居民的居住權不太關(guān)注，只能是政府政策的缺失。
正如24號文件第一句話(huà)所指出的那樣，“住房是重要的民生問(wèn)題”，中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，并非僅僅是支柱產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，并非是如何來(lái)拉動(dòng)GDP增長(cháng)，也并非是如何擴大內需，而是如何解決全國人民的基本住房條件，來(lái)提高全國人民的住房福利水平。
提高與改善人民住房福利水平，其實(shí)是中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本法則。這樣一個(gè)根本法則，是中國土地公有制讓全國人民共同分享社會(huì )成果的要求。中國房地產(chǎn)市場(chǎng)改革及房地產(chǎn)市場(chǎng)政策就得圍繞著(zhù)這個(gè)根本法則。
因此，解決城市低收入家庭住房困難的24號文件，僅僅是這個(gè)根本法則的開(kāi)始，更為重要的是全體中國人的居住條件是否都能夠得以全面改善。
按照24號文，城市低收入民眾的住房問(wèn)題被納入住房保障體系，可以通過(guò)廉租房及經(jīng)濟適用房來(lái)解決。然而，如果按照24號文對城市低收入居民的界定，這部分居民占整個(gè)城市人口比重可能會(huì )比較小。比如按照現有的統計口徑，我國現有城市家庭為1.8億戶(hù)，按文件所界定的低保住房困難戶(hù)為400萬(wàn)戶(hù)，再加上城市低收入的住房困難者，進(jìn)入城市低收入的居民也只為1000萬(wàn)戶(hù)。
而這一數據是政府2010年要解決住房的城市低收入居民戶(hù)數。也就是說(shuō)，以目前計劃的速度，到2010年國內城市居民進(jìn)入住房保障體系的居民不足5%。
這意味著(zhù)，在24號文界定的城市低收入居民之外，還有更大比例的城市居民無(wú)法進(jìn)入中國的住房保障體系，特別是那些中等收入的城市居民。
國有土地分配的利益
根據這樣的制度框架，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格較低，或如政府所希望的把房?jì)r(jià)穩定在一定的水平上，那么這些中等收入城市居民可以通過(guò)自己的努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過(guò)自己的努力來(lái)解決其住房問(wèn)題。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格過(guò)高，那么即使是中等收入家庭，他們也是無(wú)法進(jìn)入過(guò)高價(jià)格的房地產(chǎn)市場(chǎng)。比如說(shuō)，就目前國內一線(xiàn)城市的房?jì)r(jià)而言，估計70%以上的城市中等收入居民沒(méi)有能力進(jìn)入�；蛘哒f(shuō)，他們只能通過(guò)租房的方式來(lái)解決居住問(wèn)題。
這種情況下，有幾個(gè)問(wèn)題我們必須認真思考。一是如果房?jì)r(jià)上漲過(guò)快，甚至快于早幾年的房?jì)r(jià)上漲水平，那么房租水平會(huì )不會(huì )上漲？如果大量中等收入的居民都進(jìn)入租房市場(chǎng)，房租上漲水平會(huì )不會(huì )快過(guò)房?jì)r(jià)上漲水平？如果房租水平快速上漲，這些居民有沒(méi)有能力租房？如果城市中等收入居民沒(méi)法進(jìn)入租房市場(chǎng)，他們的住房又如何解決？
城市中等收入者是一個(gè)城市發(fā)展的中堅階層。如果他們的住房不能夠解決，那么一定會(huì )削弱這個(gè)城市的競爭力，一定會(huì )讓這個(gè)城市的經(jīng)濟發(fā)展出現停頓。因此，如果我們的房地產(chǎn)政策不能夠把中等收入居民住房問(wèn)題考慮在其中，那么這樣的房地產(chǎn)政策肯定是不足的。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)真是這樣，那么問(wèn)題將仍然復雜。
既然住房是一個(gè)重大的民生問(wèn)題，既然房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本法則是改善居民的住房條件，那么政府就得把房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展作為重大的公共問(wèn)題來(lái)思考，而不是僅僅解決城市低收入居民的住房問(wèn)題。尤其是，在中國土地公有制下，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不僅是如何來(lái)解決居民的居住條件，而且還有國有土地的資本化，其溢價(jià)如何分享，如何來(lái)分配的大問(wèn)題。
那么，這里就得考慮，中國采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何來(lái)改善居住條件及這種居住條件如何來(lái)安排、土地政策與法律如何來(lái)構架、房地產(chǎn)市場(chǎng)的法律制度如何來(lái)確立、國有土地在資本化過(guò)程中其溢價(jià)如何分配及分享等。
只有把房地產(chǎn)置于一個(gè)重大的公共決策上，這些問(wèn)題才能夠得到全國人民的充分討論，并找到相應的解決辦法。如此重大的房地產(chǎn)問(wèn)題如果僅僅看作幾個(gè)職能部門(mén)的事情，未免對房地產(chǎn)的問(wèn)題理解太狹窄了。在這方面，盡管24號文件的宗旨有所觸及，但還是沒(méi)有落實(shí)在這樣一個(gè)重大的公共決策問(wèn)題上。
房地產(chǎn)作為一個(gè)重大的公共決策，如果其政策不能夠采取民主、科學(xué)的公共政策議程設置，而僅是少數的政府部門(mén)來(lái)確定，甚至是被特殊的利益集團所捕獲的少數精英階層來(lái)設定，房地產(chǎn)市場(chǎng)的公共政策要實(shí)現房地產(chǎn)市場(chǎng)中相關(guān)利益者的利益關(guān)系平衡是不可能的。即，在城市不同收入階層、農民工、地方政府、保障性住房開(kāi)發(fā)商等之間，要達成利益平衡，是不可能的。
如果住宅“立法”
為了保證中國的每一個(gè)居民都有基本的居住保證，就得用立法方式創(chuàng )立《住宅法》，并在這基礎上建立適應中國的住房保障體系。在這個(gè)住房保障體系中，首先要讓那些喪失生活能力的老人、病人、殘疾人有基本的住房保證。而這部分住房保障就是廉租屋。
在發(fā)達的市場(chǎng)體系下，這部分的住房保障所占的比重不會(huì )超過(guò)6%，中國則可放在10%比重以?xún)�，這樣有限的廉租屋才能保護這些弱勢民眾的基本住房權利，政府也有能力來(lái)做這件事。否則比重太高，政府在財力、管理上的不足，可能會(huì )令廉租屋制度形同虛設。
20%左右的中高收入者可以通過(guò)商品房市場(chǎng)自己解決住房問(wèn)題。而這個(gè)中高收入的商品市場(chǎng)既可是投資品，也可以是消費品。但住房的兩棲性只能限定在這個(gè)市場(chǎng)的范圍之內。
對于上述兩類(lèi)之外其余70%居民的住房，同樣也得通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，但是他們則要在政府幫助下進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。而這個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)只能是住房的消費市場(chǎng)，而不可是住房的投資市場(chǎng)。在這個(gè)范圍內的居民住房只能是每戶(hù)一套。同時(shí)，政府可以通過(guò)稅收、信貸優(yōu)惠等方式幫助這些居民進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。
如果按照這樣的模式來(lái)做，那么中國的房?jì)r(jià)也就會(huì )回歸理性。讓絕大多數居民都有可能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，政府對房地產(chǎn)市場(chǎng)需要做的事情也就不多了。
而為了讓中國絕大多數民眾都有支付能力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，就得遏制過(guò)高的房?jì)r(jià)。(易憲容 作者為中國社會(huì )科學(xué)院金融研究所研究員)
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