(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
小縣城房?jì)r(jià)上漲的背后，蘊含著(zhù)中國城市化的曲折歷史和現實(shí)難題
★ 本刊記者/何忠洲
2006年，中國城鎮化率達到43.9%。
許多數據可以說(shuō)明中國城鎮化現狀：1978年～2000年，我國年均增加城市21.4座，年均增加建制鎮824.5個(gè)；目前，城鎮人口達到5.77億人。
今年以來(lái)中國房?jì)r(jià)上漲日漸蔓延到中小城市和縣城，似乎更為直接地顯示著(zhù)中國城鎮化的加速。
其間意義，借用1999年來(lái)華參加城鎮化高級論壇的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、世界銀行前副行長(cháng)斯蒂格利茨的話(huà)說(shuō)：21世紀影響人類(lèi)進(jìn)程的兩件大事，一是新技術(shù)革命；二是中國的城鎮化。
中國特色城鎮化道路
由著(zhù)名的社會(huì )學(xué)家費孝通提出的概念，城鎮化，從一開(kāi)始就預設了中國城市化的方向：農村——小城鎮——城市——特大城市。
這是中國政府主導下的城市化區別于國際通行概念之所在。中國社會(huì )科學(xué)院研究員劉維新告訴本刊記者說(shuō)：在國外城市化進(jìn)程中，人口的集中過(guò)程是“農村——城市——特大城市——小城鎮(逆城市化)”，“人口轉移所帶來(lái)的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴張，然后再出現逆城市化現象，周邊衛星城紛紛建立�！�
這是兩種方向不同的城市化過(guò)程。
曾經(jīng)有過(guò)種種爭論：
大城市優(yōu)先論者認為，世界各國城鎮化初、中期發(fā)展的通例都是大城市優(yōu)先。大城市的規模效益和聚集效益遠高于中小城鎮；大城市對周邊地區的輻射和帶動(dòng)作用非中小城鎮所能比；大城市優(yōu)先發(fā)展可將農業(yè)勞動(dòng)力轉移的矛盾集中在城市解決，而且能節約土地和治污費用；大城市對于一個(gè)國家參與國際競爭也有相當優(yōu)勢等。
小城鎮優(yōu)先論者則認為，作為城鎮體系的基礎部分，小城鎮是大中城市的“母體”，世界各國現有的大中城市無(wú)不是從當初的小城鎮逐步發(fā)展起來(lái)的。小城鎮的優(yōu)勢在于，建設成本、人口轉移成本和體制成本低，適合中國國情；小城鎮的體制包袱少，而大中城市短時(shí)期內根本無(wú)力吸收大規模的待轉移的農村富余勞動(dòng)力和農村人口；相較于大城市的光鮮與快速，小城鎮聯(lián)系城鄉，有利于縮小城鄉差別，對城鄉一體化具有特別的意義等。
這是最為典型的兩種觀(guān)點(diǎn)。除此之外，還有“中等城市為主論”“大中小城市并舉論”“縣城為主論”“中心集鎮為主論”“二元城鎮化論”“城鄉一體化論”“集中型(或聚集型)城鎮化論”等，各側重一面。
甚至不乏反城市化的聲音。有鄉村建設者認為，城市化未必是中國發(fā)展的惟一路徑，中國的鄉村完全可以挖掘傳統，走出一條東方發(fā)展之路。中國農業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授張正河告訴記者：反對城市化的主要是一些生態(tài)學(xué)家。
種種爭論更多的是囿于學(xué)界。而中國城市化道路的歷史演進(jìn)過(guò)程，從來(lái)不是照本宣科的產(chǎn)物。
實(shí)際上在新中國成立后，相當長(cháng)時(shí)間里政府推行的是“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對抑制城市化”方針。1955年9月，國家建委給中央的報告中提到：“原則上以中小城鎮及工人鎮為主，并在可能的情況下建設中等城市。沒(méi)有特殊原因，不建設大城市”。一度還確立了“將消費型城市轉變?yōu)樯a(chǎn)型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累。
對城市化的這種抑制在1963年發(fā)展到完全的反城市化。當時(shí)，國民經(jīng)濟全面萎縮，糧食及商品供應出現短缺，因為“城市化發(fā)展的上限取決于商品量供應能力”，減少城鎮人口成為解決難題的重要政策。
因此，在1949～1979年間，盡管這30年中國的工業(yè)化有了長(cháng)足的發(fā)展，但是城市化率僅提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(cháng)0.28個(gè)百分點(diǎn)，比世界同類(lèi)發(fā)展水平國家偏低20個(gè)百分點(diǎn)，30年只實(shí)現了1億人口的初步現代化。
城市化的這種滯后現象隨著(zhù)改革開(kāi)放后糧食剩余局面的出現而逐漸松動(dòng)。1984年，經(jīng)過(guò)幾年的農村改革，糧食第一次出現了全面過(guò)剩。在調整產(chǎn)業(yè)結構和改革戶(hù)籍管理制度的同時(shí)，小城鎮改革開(kāi)始了初步的嘗試。當年1月的《中共中央關(guān)于1984年農村工作的通知》和10月的《國務(wù)院關(guān)于農民進(jìn)集鎮落戶(hù)的通知》標志著(zhù)在農村的集鎮和小城鎮，放開(kāi)了人口流動(dòng)的限制。這兩份文件提出的政策是允許農民自帶口糧，進(jìn)鎮經(jīng)商辦企業(yè)，但僅僅是允許流動(dòng)，并非落戶(hù)。
對農民進(jìn)城限制的松動(dòng)不經(jīng)意間創(chuàng )造了80年代鄉鎮企業(yè)“三分天下有其一”的局面。1993年～1994年，在鄉鎮企業(yè)就業(yè)的農民人數一度達到1.4億人。1978年～2005年，中國的建制鎮也由2880個(gè)發(fā)展到1.89萬(wàn)個(gè)。根據統計，從1979年到2000年，中國的城鎮化速度平均每年為0.82個(gè)百分點(diǎn)。
城鎮化的迅速推進(jìn)，很快為中國政府所重視：
1998年10月，中共中央在《關(guān)于農業(yè)和農村工作若干重大問(wèn)題的決定》中，第一次提出“小城鎮大戰略”。
2000年6月，“小城鎮大戰略”，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮健康發(fā)展的通知》中進(jìn)一步具體化，有關(guān)方面并在戶(hù)籍管理制度、政府行政管理制度等多方面進(jìn)行了改革的嘗試。而剛剛閉幕不久的中共十七大，則對十六大提出的“走中國特色城鎮化道路”作了進(jìn)一步完善和發(fā)展，提出“核心是促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展�！�
城市化：加速與分化
正如國家發(fā)展改革委小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵對本刊記者所講：中國的城市化從一開(kāi)始就是在政府的主導下進(jìn)行的。因此，宏觀(guān)政策環(huán)境的變化直接影響著(zhù)城市化的進(jìn)程。
一方面，城市化總體上在加速發(fā)展。另一方面，兩極分化的趨勢卻越來(lái)越嚴重。
從區域上講，在上個(gè)世紀90年代以前，中國城市的中心基本分布在內陸。到了90年代以后，在經(jīng)濟比較發(fā)達的長(cháng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟圈，已經(jīng)形成了城市發(fā)展的密集區。在東部地區集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮。從經(jīng)濟綜合實(shí)力上看，全國排位在前1000名之內的小城鎮，主要分布在東部地區，占78.8%。
而且，北京、上海等40個(gè)特大城市的人口占全國城市總人口的比重達36.24%，沿海三大城市群就接納了約60%的城鎮化人口。
大中小城市的差距也越拉越大。北京和上海已經(jīng)成為國際性的大都市，北京的城市化率達到84.3%，上海的城市化率達到88.7%。城市的大餅越攤越大，人們開(kāi)始為污染、生活成本高等種種城市病叫苦不迭。而在中西部，一些小鄉鎮、小縣城，雖名義為鎮、為城，但和周邊農村并無(wú)二致。而在貴州和西藏，城市化水平只有27.5%和28.2%。
這一差距，不過(guò)是中國城鄉差距、地區差距的另一個(gè)表象。
其間原因，中國農業(yè)大學(xué)公共管理系主任張正河教授說(shuō)，和中國財政架構直接相關(guān)。
1994年的分稅制，國家層面進(jìn)一步將財力集中于中央，地方層面，則進(jìn)一步集中于城市。由此出現如下說(shuō)法：“中央財政喜氣洋洋，省里財政勉勉強強，地市財政緊緊張張，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹喊娘�！�
財力的分配，直接影響著(zhù)中國城市的兩極分化。而新一輪的城鎮熱，中國城市經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國社科院研究員劉維新說(shuō)，主要還是個(gè)土地財政的問(wèn)題。
在發(fā)展縣域經(jīng)濟的口號下，中西部很多地方政府開(kāi)始打起土地的主意來(lái)。
按照1994年中國開(kāi)始實(shí)行的分稅制，在土地出讓金管理上，30%歸中央，70%歸地方。原本規定70%用于耕地的開(kāi)發(fā)，但實(shí)際上土地出讓金成了政府各級財政的重要收入來(lái)源。以地生財成為地方政府最為快捷的財政來(lái)源。
根據國土資源部門(mén)的數據，從1991年到1996年，全國平均每年建設占用耕地440萬(wàn)畝，1997年到2002年建設共計占用耕地1646萬(wàn)畝。
而由此形成的一個(gè)怪現狀是：中國曾經(jīng)長(cháng)時(shí)期偏低的城市人均占地，在短短的十幾年時(shí)間里已經(jīng)一躍為世界前列。調查顯示，全國644個(gè)城市的人均建設用地已達133平方米，遠遠高于大多數人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的歐美發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。
進(jìn)來(lái)，工作，住下
中國城鎮化水平的衡量是以城鎮人口占總人口的比重為依據的。
2000年，中國進(jìn)行第五次人口普查。首次改變統計口徑，把在城鎮從事非農就業(yè)的農民作為城鎮人口。這一下，使中國的城鎮化率在2000～2005六年間增長(cháng)了近7個(gè)百分點(diǎn)。
盡管相當多的人都向本刊記者指出：中國向城鎮轉移的農村勞動(dòng)力中攜家眷的僅占20%～25%，而且也并不意味著(zhù)這些人已經(jīng)有著(zhù)在城鎮定居的可能。農民的非農就業(yè)和城鎮化之間還沒(méi)有建立起事實(shí)上的聯(lián)系。
但是，就是按照2000年當年戶(hù)籍上的統計，中國的城鎮人口也已達到3.9億人，按照戶(hù)籍人口計算的中國城鎮化率為30%左右。
按照世界城市化發(fā)展的規律，城市化水平在30%以下為初期階段，即起步發(fā)展階段；30%～70%為中期階段，即加速發(fā)展階段；70%以上為后期階段，即緩慢發(fā)展階段或穩定發(fā)展階段。
無(wú)論按照何種統計口徑，中國都應該在加速期內，每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(cháng)即為明證。
在中國的城鎮化率達到43.9%之后，一直以來(lái)“中國城市化低于工業(yè)化”的事實(shí)已經(jīng)有所改變——2005年，我國城鎮化率為43%，反而高于工業(yè)化率1個(gè)百分點(diǎn)。
但是，加速期城鎮化過(guò)程中所出現的一些趨勢卻是讓人擔心的。
首先是土地的城鎮化快于人口的城鎮化。
中國小城鎮改革發(fā)展中心研究員鄭明媚告訴記者，“實(shí)現城鎮化的重要前提之一，在于農民是否有穩定的非農就業(yè)機會(huì )，收入能力是否支撐在城鎮的定居和消費�！�
但是，盡管城市人均占地已經(jīng)達到世界前列，但由于城鎮土地利用結構的不合理，這個(gè)高指標并沒(méi)有給大部分市民帶來(lái)生活空間的普遍明顯改善。許多地卻和城鎮化了的人口幾無(wú)牽連。
在“加快城鎮化進(jìn)程”“修改城鎮建設規劃”的名目下，大面積土地被亂批亂占。根據小城鎮發(fā)展中心提供的資料，即使在發(fā)達國家、人口在20萬(wàn)以下的小城市和小城鎮，很少看到大馬路、大廣場(chǎng)、大花園，在國內的很多小城鎮卻遍地開(kāi)花。
甚至完全沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的一些地方，大規模的超前建設也屢見(jiàn)不鮮。結果城市里沒(méi)有了人。鄭明媚說(shuō)，“天一黑，整個(gè)城市就一片黑”。
在接受記者采訪(fǎng)時(shí)，李鐵指出，城鎮化是一個(gè)包含多種指標的概念。它不光是土地的城鎮化，也包括人口的城鎮化。房?jì)r(jià)高漲有可能的一個(gè)后果是，非農就業(yè)人口向城鎮的轉移面臨著(zhù)更高一層的門(mén)檻。
在土地財政沖動(dòng)下由地方政府主導的城鎮化，其結果是與城鎮化本身背道而馳的。一些拉美國家，如阿根廷、墨西哥、巴西等已經(jīng)為此提供了教訓。盡管他們的城市化率甚至遠遠高于70%，但是卻被稱(chēng)為是假城市化。因為人雖然在城市了，但職業(yè)沒(méi)有轉化，產(chǎn)業(yè)沒(méi)有轉化。許多人沒(méi)有工作，到處流浪，貧民窟成為城市里四處可見(jiàn)的傷口。
城鎮化的這些特點(diǎn)，使得中國的非農業(yè)人口轉移面臨著(zhù)多重的困難。
即使城鎮化保持每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(cháng)速度，即便2020年城市化率超過(guò)60%，也仍然會(huì )有40%的人口，即6.4億人在農村生活。這意味著(zhù)擺脫農村的貧困狀態(tài)、建設新農村的任務(wù)任重而道遠。
另一方面，中國城市兩極分化。小城鎮倘不能有效地在吸納大量的非農就業(yè)人口，那么常年上億流動(dòng)就業(yè)的農民，就將始終在各大城市尋找機會(huì )。而其候鳥(niǎo)式的遷徙狀態(tài)倘不能被改變，那么整個(gè)社會(huì )的不穩定感就始終無(wú)法消除。
這就注定，中國政府將不得不通過(guò)多個(gè)出口應對人口轉移壓力：大城市、縣城、鄉村�！�
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