(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
文／王全寶、霍小光
“國家預防腐敗局”建立的關(guān)鍵還是看運作機制，是否整合適當，授權是否充分。
“設立‘國家預防腐敗局’如同香港廉政公署的反腐機構，集合各部門(mén)的反腐力量，是目前反腐機制最需要解決的問(wèn)題�！�3月13日，十屆全國人大代表、哈爾濱市檢察院反貪局副局長(cháng)孫桂華在接受《暸望東方周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
3月13日，十屆全國人大五次會(huì )議舉行第四次全體會(huì )議，聽(tīng)取和審議了最高人民法院和最高人民檢察院工作報告。其中反腐成為代表們關(guān)注的熱點(diǎn)。
孫桂華參加完全體會(huì )議后，在國誼賓館——黑龍江代表團駐地接受記者采訪(fǎng)。對于即將成立國家預防腐敗局，她認為這是中國反腐敗格局的大調整，希望能集合各部門(mén)的反腐力量和反腐職能，建立集中反腐機制。
同一天，十屆全國人大代表、中央紀委副書(shū)記夏贊忠在參加湖南代表團審議時(shí)表示，國家預防腐敗局“三定”方案已通過(guò)中央編制委員會(huì )批準。
專(zhuān)家認為，此舉意味著(zhù)此前一直未能確定的職能配制、內設機構和人員編制等問(wèn)題已基本解決，國家預防腐敗局向正式成立邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
而一個(gè)月前，2月13日，中央紀委副書(shū)記、秘書(shū)長(cháng)干以勝首次披露，“為履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規定的義務(wù)，加大預防腐敗的力度，將組建成立國家預防腐敗局�！�
“這是中共中央第一次明確提出反腐敗的‘戰略方針’，對2007年乃至十七大之后的反腐安排，都將產(chǎn)生重要影響�！敝醒朦h校反腐專(zhuān)家林喆認為。
過(guò)去一年間，人們目睹了中共十六大以來(lái)最為強勁的反腐敗浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法機關(guān)處理的黨員共3530名，受到查處的省部級官員共計12人。
反腐專(zhuān)家預測，2007年中央在源頭上反腐將有大動(dòng)作。
“源頭上反腐敗”的新精神
2月26日，中央紀委宣教室副局級紀律檢察員、監察專(zhuān)員閆群力接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，成立“國家預防腐敗局”，中央紀委、監察部已經(jīng)醞釀兩年多。
“這個(gè)由中央紀委法規室主持完成的方案，早在去年已由中央紀委、監察部聯(lián)合遞交國務(wù)院�！遍Z群力表示，新成立的國家預防腐敗局將直屬?lài)鴦?wù)院，級別最低為副部級，且建議由監察部部長(cháng)兼任第一任局長(cháng)。在這個(gè)國家級預防腐敗的專(zhuān)門(mén)機構成立之后，各地方政府亦將對應設置相應級別的預防腐敗機構。
據閆群力介紹，即將成立的“國家預防腐敗局”是國家級的執法機構，其職責范疇遠大于反貪局，重點(diǎn)在于反腐敗，體現從“源頭上反腐敗”的新精神。
關(guān)于建立預防腐敗局的背景，閆群力分析認為，最早源于中央領(lǐng)導提出的源頭反腐方針策略。
2003年，黑龍江“官場(chǎng)地震”引起高層重視。當年5月初，吳官正在黑龍江考察工作時(shí)強調，黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作要標本兼治，綜合治理，逐步加大治本的力度，逐步建立起中國特色的教育、制度、監督并重的預防腐敗體系，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤。
這成為建立懲治與預防并重的反腐敗體系的契機。而幾年來(lái)的反腐敗實(shí)踐顯示，需要成立一個(gè)機構來(lái)協(xié)調預防腐敗的工作，加大力度，加強法規方面的研究。
自十六大以來(lái)，胡錦濤總書(shū)記也曾多次強調：“依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑�！�
“此前反腐敗遵循‘標本兼治，綜合治理’的方針，后來(lái)又加入了的‘懲防并舉，注重預防’八個(gè)字�！绷�喆說(shuō)。
2006年8月3日，中央紀委書(shū)記吳官正在北戴河一次內部培訓上發(fā)表講話(huà)。一個(gè)月后，該講話(huà)以“要在源頭上防治腐敗”為題發(fā)表在《求是》雜志上，文章以“扁鵲治病重預防”為例，指出中國自古就講“萬(wàn)事防為先”、“防微杜漸”等道理。
同年10月23日召開(kāi)的國際反貪局聯(lián)合會(huì )第一次年會(huì )上，中國、英國等8個(gè)國家領(lǐng)導人亦達成共識，認為“預防勝過(guò)治療”，多數發(fā)展中國家甚至已將預防腐敗當做根本的發(fā)展戰略。
而成立國家預防腐敗局的另一個(gè)背景是中國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。中央紀委副書(shū)記干以勝說(shuō)，組建該局“是認真履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規定的義務(wù)”。
從世界范圍來(lái)看，各國反腐敗工作中心的變化帶有規律性——在設立反腐敗機構的早期，往往把打擊貪污犯罪作為工作重心；隨后逐漸從懲治腐敗轉向教育和預防。中國的反腐工作也有同樣的軌跡。
早在2003年12月10日，中國由監察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》。這個(gè)在兩年后正式實(shí)施的公約，其第二章的兩個(gè)條目專(zhuān)門(mén)提到“預防腐敗政策”。其中，第六條明確規定，各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，“確保設有一個(gè)或酌情設有多個(gè)機構”以預防腐敗，并賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專(zhuān)職工作人員”。
時(shí)至2004年初，國務(wù)院針對公約的實(shí)施，專(zhuān)門(mén)成立了由25個(gè)部委組成的協(xié)調機構，以全面系統地研究本國法律及機構的銜接問(wèn)題。
一年后，2005年1月，《建立健全教育、制度、監督并重的預防和懲治腐敗體系實(shí)施綱要》正式頒布，懲治和預防腐敗體系基本框架預期在2010年建成。
“從‘剎風(fēng)治標’逐漸轉向‘標本兼治’，就需要一個(gè)機構專(zhuān)門(mén)抓預防腐敗的工作�！绷�喆說(shuō)。
香港模式
“國家預防腐敗局有可能借鑒香港廉政公署或者新加坡貪污調查局(CPIB)的經(jīng)驗�！绷�喆分析。
事實(shí)上，近幾年來(lái)，內地的反腐敗機構與香港廉政公署的交流日益緊密，在交流經(jīng)驗的同時(shí)，也加強了反腐敗合作機制。
其中，廉政公署下屬的防貪處與內地反腐機構的聯(lián)系也越來(lái)越密切，不時(shí)交流分享防治腐敗的經(jīng)驗，近年曾先后派員到內地的檢察院和監察單位進(jìn)行交流，同時(shí)又獲內地不同單位邀請，特別就重大工程項目和招投標程序等分享經(jīng)驗。
2007年初，香港廉政公署署長(cháng)羅范淑芬應最高人民檢察院邀請，來(lái)內地參觀(guān)交流，同時(shí)，與中央紀委宣傳教育室也進(jìn)行了溝通和交流。
3月15日，香港廉政公署首席新聞主任陳潔云向記者介紹了香港廉政公署的狀況。
香港廉署是伴隨著(zhù)經(jīng)濟起飛與社會(huì )發(fā)展而建立和成長(cháng)的，廉政公署英文名稱(chēng)的意思是“獨立反貪公署”，“獨立”乃是這一機構的精粹。在香港回歸前，廉署的中文名稱(chēng)是“總督特派廉政專(zhuān)員公署”，廉政專(zhuān)員直屬總督，專(zhuān)門(mén)從事公私企業(yè)機構的反貪任務(wù)，擁有極大的權力。
成立于1974年的香港政府獨立反貪機構——廉政公署，以調查、教育和預防“三管齊下”的綜合性策略，全面治理貪污問(wèn)題。
香港廉政公署下設三個(gè)部門(mén)：執行處、防止貪污處和社區關(guān)系處。其中防止貪污處有55人，占總人數不到5%，其職責類(lèi)似內地的預防處。他們負責審查政府機關(guān)、公共機構和私營(yíng)機構的規章制度和運行過(guò)程，尋找可能導致貪污的隱患，及時(shí)提出防止貪污的意見(jiàn)。
而該處一直以來(lái)通過(guò)定期審查政府部門(mén)及公營(yíng)機構的規章制度，以確保及時(shí)堵塞可能導致貪污的漏洞，并在制度或運作上增加透明度與問(wèn)責性，令貪污分子缺乏萌芽生長(cháng)的條件，真正做到“防患于未然”。
防貪處成員中不少具有專(zhuān)業(yè)資格，如會(huì )計師、核算師、工程師、測量師和咨訊科技專(zhuān)才等，也有曾任職于不同政府部門(mén)經(jīng)驗豐富的行政或專(zhuān)業(yè)人員。因為他們對不同專(zhuān)業(yè)或政府各部門(mén)運作都有深入的了解，在進(jìn)行防貪工作時(shí)，往往能夠收到更佳效果。
防貪首要任務(wù)是“源頭治理”，陳潔云表示，防貪處是擔當“抓源頭”的“大旗手”，全力協(xié)助部門(mén)機構完善內部制度和系統，預防任何導致貪污腐敗的漏洞。
“以公營(yíng)機構為例，廉署因各個(gè)部門(mén)的不同需要，‘量體裁衣’地制定確切的防貪建議，概括來(lái)說(shuō)可以歸納為三項大原則，分別是從簡(jiǎn)、問(wèn)責及透明”。
誠然，推動(dòng)防貪工作并不能單靠廉署的努力，為此，廉署的策略便是與部門(mén)、機構建立伙伴關(guān)系，以導致“雙贏(yíng)”的效果。世界銀行的研究報告說(shuō)：香港廉署成為獨特的例子，印證了通過(guò)與公、私營(yíng)界別在各方面建立伙伴關(guān)系，可更有效地對付貪污。
《解密香港廉政公署》一書(shū)的作者、鳳凰衛視言論部副總監何亮亮向記者表示，廉政公署在香港成為一種制度、一種體制，受世界關(guān)注，關(guān)鍵在于它的獨立性。
“廉署是完全獨立的，只從屬于行政長(cháng)官，廉署不屬于政府，其成員的待遇比照政府官員，如此則不受政府其他部門(mén)的牽制與干擾，可以充分行使其反貪工作的權力，而廉署人員也不會(huì )有后顧之憂(yōu)�！�
廉署享受其獨立性的同時(shí)，也受到香港法律的制約�！霸诹⒎〞�(huì )還有監察廉署的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，市民如果對廉署有任何投訴，可以找這個(gè)委員會(huì )�！焙瘟亮琳f(shuō)。
新加坡經(jīng)驗
新加坡是舉世公認的廉政之邦，人們耳熟能詳的是“高薪養廉”，但在高薪背后，還懸著(zhù)一把利劍——新加坡貪污調查局。
新加坡貪污調查局，簡(jiǎn)稱(chēng)CPIB。這個(gè)已有55年歷史的機構在成立的最初幾年作為不大，主要原因在于官方缺少一部有效力的反對和防止貪污的法令，而且官官相護。這種情況一直延續到1959年新加坡實(shí)行自治以及人民行動(dòng)黨執政后才開(kāi)始改變。
新加坡首任總理李光耀提出：新加坡的生存依賴(lài)于政府的廉潔，只有這樣才能促使社會(huì )穩定，形成良好的外國投資環(huán)境、促進(jìn)國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。
很多專(zhuān)家都分析認為：特殊的地位、充分的權力、簡(jiǎn)化的辦事流程、強有力的預防措施和有效的制衡機制，是CPIB所向無(wú)敵的法寶。
CPIB設有專(zhuān)司預防貪污的部門(mén)，負責審查和研究那些容易發(fā)生貪腐行為的部門(mén)，在管理和工作程序上存在哪些漏洞，并提出相應的整治措施和建議。該局還參與國家官員的任命考察，以確保那些有不良記錄的人不會(huì )被任命到重要的工作崗位上。CPIB的官員經(jīng)常與公務(wù)員談話(huà)，向他們宣傳腐敗行為潛在的危險，并對他們提出如何避免卷入腐敗案件的建議。
自成立以來(lái)，CPIB處理了多起貪污受賄案件。新加坡環(huán)境發(fā)展部前政務(wù)部長(cháng)曾接受了印尼商人贈送的7張機票，攜帶家人旅游，被發(fā)現后不僅被撤職，還被判刑4年。國家發(fā)展與建設部原部長(cháng)鄭章遠算得上是新加坡的開(kāi)國元勛，曾為“政府組屋”建設立下汗馬功勞，CPIB發(fā)現他兩次受賄50萬(wàn)元，但他拒不承認，最終在鐵證面前畏罪自殺。
近年來(lái)，國內派出不少團組赴新加坡取經(jīng)。上海市檢察機關(guān)、南昌市紀委都曾組團赴新加坡交流廉政建設經(jīng)驗。
中國特色的預防模式
國家預防腐敗局將采取何種預防模式，是香港的？還是新加坡的？
曾經(jīng)參與討論國家預防腐敗局籌建的專(zhuān)家表示，國家預防腐敗局運作模式，不同的選擇將關(guān)乎今后運作的成效。
而在目前上報的方案中，兩種模式成為反腐專(zhuān)家討論的焦點(diǎn)，一種模式和目前各部委模式類(lèi)似，通常一個(gè)副部級行政機構編制在110人左右；另一種模式與香港廉署相似，對應于不同行業(yè)和領(lǐng)域，由一個(gè)劃分不同專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家組成。
知情人透露，在討論中不少反腐專(zhuān)家建議和香港廉署相似。據悉，中央紀委近期在北京先后3次召集智囊研究機構和高校的專(zhuān)家學(xué)者，座談十六大以來(lái)反腐倡廉理論與實(shí)踐，聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。
“兩會(huì )”期間，全國政協(xié)常委、監察部副部長(cháng)陳昌智向媒體介紹，國家預防腐敗局主要職能是進(jìn)行宣傳、教育，進(jìn)行制度的建設、機制體制的創(chuàng )新，以及在反腐敗上抓一些源頭性的工作。
閆群力表示，新成立的國家預防腐敗局其工作重點(diǎn)在于“預防”。 主要職能是進(jìn)行宣傳、教育、制度建設、機制體制的創(chuàng )新。
“新成立的國家預防腐敗局將擁有更廣泛的職能和權力�！绷�喆認為，設立高級別的國家預防腐敗機構，正是在于能夠實(shí)現在政策制定、措施落實(shí)等方面的統一、高效和權威。
(摘自《瞭望東方周刊》)
