中新網(wǎng)5月16日電 香港《文匯報》今日刊發(fā)中國國家發(fā)展和改革委對外經(jīng)濟研究所張岸元的文章，對中美戰略經(jīng)濟對話(huà)涉及的政治關(guān)系進(jìn)行了分析。文章全文如下：
美對華經(jīng)濟政策基調取決于政治關(guān)系走向：現時(shí)，美方在經(jīng)濟領(lǐng)域實(shí)際上已接受了“順差在中國、利益在美國”等中方極力主張的雙贏(yíng)觀(guān)點(diǎn)，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。但是，隨著(zhù)中國的產(chǎn)業(yè)結構升級取得實(shí)質(zhì)性效果，與美國的主導產(chǎn)業(yè)展開(kāi)競爭，及中國外匯儲備資金回流美國的資金鏈斷裂，不再為美國的貿易赤字提供低成本融資，美國對華政治將服務(wù)于經(jīng)濟利益的要求，而不是像目前這樣，經(jīng)濟利益服從于政治格局。
5月，中美雙方在華盛頓進(jìn)行第二次戰略經(jīng)濟對話(huà)。從去年12月首輪對話(huà)的情況看，雙方會(huì )談的內容極為廣泛，從全球經(jīng)濟失衡、美方貿易逆差、人民幣匯率、金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放、知識產(chǎn)權保護，到清潔能源、企業(yè)社會(huì )責任、疾病防控，無(wú)所不包。但從事后效果看，對話(huà)似乎沒(méi)有引起雙方政策發(fā)生值得關(guān)注的變化。中國的人民幣繼續蹣跚升值，貿易政策尚未見(jiàn)大幅調整，金融業(yè)按照加入WTO的承諾有序放開(kāi)。美國方面，除了將知識產(chǎn)權保護問(wèn)題訴諸WTO、向自中國進(jìn)口的銅版紙征收反補貼稅之外，截至目前為止，也還沒(méi)有針對高額逆差局面拿出系統性的調整政策。此外，對于國際經(jīng)濟界叫嚷多年的全球經(jīng)濟失衡問(wèn)題，雙方也沒(méi)有提出新的觀(guān)點(diǎn)和對策。
國際間的此類(lèi)對話(huà)向來(lái)難以協(xié)調各國經(jīng)濟政策之間的差異，對話(huà)——即使是戰略的——其功能也主要是“各自表述、加深理解”。
美對華經(jīng)濟政策基調取決于政治關(guān)系走向
“911事件”以來(lái)，美國一直在尋找對華政策新的立足點(diǎn)。美國內各派政治力量、各類(lèi)民間團體、各種官方半官方機構，都認為自己有義務(wù)就中國問(wèn)題指手劃腳。雖然研究團體、學(xué)術(shù)機構不時(shí)推出各種關(guān)于中國政治、經(jīng)濟、軍事前景的可怕而矛盾的預測，但給人的總體感覺(jué)是對華新政策一直沒(méi)找到——中國威脅論、崩潰論的影響面日見(jiàn)收窄；但“利益攸關(guān)方”的觀(guān)點(diǎn)也隨著(zhù)佐力克的離去黯然失色。這種情況下，維持現狀就成了最好的政策。在經(jīng)濟領(lǐng)域，美國實(shí)際上接受了“順差在中國、利益在美國”、“美在華跨國公司是最大獲益者”等中方極力主張的雙贏(yíng)觀(guān)點(diǎn)，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。
如果未來(lái)美在對華政治關(guān)系上維持現狀，則經(jīng)濟交往的格局將延續，直至發(fā)生兩個(gè)重要的拐點(diǎn)：一是中國的產(chǎn)業(yè)結構升級取得實(shí)質(zhì)性效果，與美國的主導產(chǎn)業(yè)展開(kāi)競爭。美國愿意接受一個(gè)生產(chǎn)襯衣、玩具的順差國，但無(wú)法容忍一個(gè)出口大型客機、芯片、軍用飛機的對手。屆時(shí)，美國國會(huì )中現有經(jīng)貿類(lèi)利益集團將分化瓦解，受沖擊行業(yè)將同原有勞工類(lèi)、意識形態(tài)類(lèi)集團攜手，像上世紀八十年代對付日本一樣，在貿易不平衡問(wèn)題上對中國不依不饒。
二是中國外匯儲備資金回流美國的資金鏈斷裂，不再為美國的貿易赤字提供低成本融資。低成本國外美元的流入，是美國貿易逆差格局得以維持的關(guān)鍵。近來(lái)有觀(guān)點(diǎn)認為，中國外匯儲備減持數千億美國國債等美元產(chǎn)品，似乎對美國影響不大。此判斷未免過(guò)于樂(lè )觀(guān)。因為市場(chǎng)對中國外匯儲備資產(chǎn)組合的變動(dòng)高度敏感，中國外匯儲備資產(chǎn)組合的變化，必然引起市場(chǎng)的跟風(fēng)操作。集體拋出美元產(chǎn)品很可能對美國經(jīng)濟、美元的國際地位帶來(lái)巨大影響。
以上兩個(gè)事件將分別從產(chǎn)業(yè)和金融層面觸及美國的核心利益。屆時(shí)，美國對華政治將服務(wù)于經(jīng)濟利益的要求，而不是像目前這樣，經(jīng)濟利益服從于政治格局。
中方被動(dòng)應對美施壓局面已改變
以下三方面因素顯著(zhù)提升了中方的對話(huà)地位：
一是除了人民幣匯率問(wèn)題，雙方還可以談?wù)劽涝膮R率問(wèn)題。擁有產(chǎn)業(yè)背景的財長(cháng)向來(lái)主張通過(guò)弱勢美元提升美國產(chǎn)業(yè)競爭力；華爾街出身的財長(cháng)向來(lái)主張通過(guò)強勢美元維護美國的金融利益。去年以來(lái)，美元的國際地位漸趨下降。俄羅斯、伊朗等國采取了對外貿易用歐元結算、官方外匯資產(chǎn)組合中包含更多歐元資產(chǎn)等多項“非美元化”措施。這些措施已經(jīng)起到了追捧歐元、壓制美元的作用。與一次性大幅升值相比，人民幣穩步升值實(shí)際上維持了中國對美元的需求，在客觀(guān)上起到了支持美元國際地位的作用。鑒于中國經(jīng)濟金融調控體系自身的脆弱性，即使未來(lái)人民幣實(shí)現區域化，也必然需要大量持有美元資產(chǎn)，用于人民幣信用的背書(shū)。因此，雙方可以將人民幣升值問(wèn)題與美元貶值問(wèn)題放在一起討論。
二是除了中國的金融開(kāi)放，雙方還可以談?wù)劽绹慕鹑谑袌?chǎng)準入狀況。隨著(zhù)去年12月11日加入WTO過(guò)渡期結束，中國金融服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)放已經(jīng)達到相當高的水平。目前，十幾家美資銀行在中國開(kāi)設了一百多家分支行及代表處。早在2004年底，中國就對外資保險公司取消了地域限制，外資在國內可開(kāi)展除法定保險以外的全部業(yè)務(wù)。反觀(guān)美國，在銀行、保險等領(lǐng)域的開(kāi)放程度低得難以置信。上世紀九十年代以來(lái)，中國銀行、建設銀行、招商銀行等中資銀行申請在美國設立營(yíng)業(yè)機構多次被美方拒絕。美聯(lián)儲等監管機構從母國綜合并表監管、資本充足率及不良資產(chǎn)率、信息披露、反洗錢(qián)措施等方面提出各種各樣的限制條件。在保險業(yè)方面，美國許多州規定，外國保險公司在沒(méi)有準入立法的州經(jīng)營(yíng)保險業(yè)務(wù)，要以先在其它州有商業(yè)存在為前提。許多州規定，除非外國保險公司已被其它州批準，否則不得在本州島內設立子公司或分公司。這實(shí)際上剝奪了外國保險公司進(jìn)入的機會(huì )。雖然在相當長(cháng)的時(shí)期內，中國金融企業(yè)不可能對美國大量投資，但進(jìn)入美國市場(chǎng)畢竟是中方的權力。美方?jīng)]有理由在壓中國市場(chǎng)開(kāi)放的同時(shí)，以國內法、聯(lián)邦分權為理由，關(guān)閉本國市場(chǎng)。
三是中美雙方在知識產(chǎn)權保護、環(huán)保、能源等領(lǐng)域的共同利益也越來(lái)越多。加強知識產(chǎn)權保護正逐步成為中國經(jīng)濟發(fā)展自身的需求，此方面不存在政策問(wèn)題，只存在執行問(wèn)題，對此雙方已有共識。同樣作為能源消費大國和石油主要進(jìn)口國，中美雙方合作的潛力還遠遠沒(méi)有得到挖掘。
雙方參與對話(huà)的部門(mén)在本國并不具同樣影響力
美方參與首輪對話(huà)的高官包括：財政部長(cháng)、商務(wù)部長(cháng)、美聯(lián)儲主席、貿易代表，以及勞工、衛生、能源部長(cháng)等主要經(jīng)濟部門(mén)首腦。中方參與對話(huà)的是吳儀副總理，以及國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、人民銀行、農業(yè)部、衛生部、信息產(chǎn)業(yè)部等對口部門(mén)負責人。
正如許多研究者所指出，由于相關(guān)信息、統計數據的分割持有，中國的政府部門(mén)在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有很強的決策控制權，而美國的相關(guān)政府機構很難掌握類(lèi)似的權力。在美國的政治體制下，存在眾多的行為者，他們都試圖對相互競爭的目標進(jìn)行妥協(xié)�？偨y及其外交班底在對外政治經(jīng)濟政策領(lǐng)域發(fā)揮著(zhù)主導的作用。而國務(wù)院、商業(yè)部、能源部、貿易代表辦公室(USTR)等行政機構則主要是作為政策的執行者而存在。
有趣的是，雖然中國的政府部門(mén)很權威，但一些具體問(wèn)題出現時(shí)，美方會(huì )發(fā)現很難找到能全權負責的部門(mén)來(lái)回答他們關(guān)心的問(wèn)題。因為，就一些重大問(wèn)題決策，中國各政府部門(mén)之間存在復雜的討價(jià)還價(jià)、共同決策過(guò)程。比如QFII、證券市場(chǎng)的監管者可能希望通過(guò)不斷增加額度，推動(dòng)、維持市場(chǎng)繁榮，而人民銀行則可能從控制流動(dòng)性的角度，希望控制節奏。最終的QFII規模是不同部門(mén)之間妥協(xié)的結果。
雙方類(lèi)似部門(mén)的職能差別很大，最為典型的是美聯(lián)儲與中國人民銀行。美聯(lián)儲不屬于政府序列，在本國利率政策方面擁有很強獨立性，“一個(gè)政策工具實(shí)現一個(gè)政策目標”的觀(guān)點(diǎn)對該機構有很大影響。多數聯(lián)儲理事主要從國內增長(cháng)、通脹、就業(yè)三個(gè)角度決定利率政策，并不著(zhù)眼于美元匯率走勢，美聯(lián)儲主席也很少在經(jīng)濟外交場(chǎng)合露面。而人民銀行除了負責利率政策外，還主導匯率政策的制定，人民銀行行長(cháng)與財政部長(cháng)共同出席八國財政會(huì )議。如此內外均衡政策決策權于一體的體制，在主要經(jīng)濟大國中極為罕見(jiàn)。中美雙方財政部的地位也很大。美國財政部居于政府經(jīng)濟部門(mén)之首，財政政策主要出自該部門(mén)，相當于中國的“半個(gè)國家發(fā)展改革委加財政部”。
體制差異也是對話(huà)的障礙
在對華交往過(guò)程中，借口國會(huì )因素向我施壓、“唱紅臉、白臉的雙簧”，是美國行政當局的傳統技巧。但建立在充分決策民主基礎上的政策政治過(guò)程，也確實(shí)為持各種對華觀(guān)點(diǎn)的人以各種方式介入對華政策的制定，提供了可能。關(guān)于逆差、人民幣匯率等全局性問(wèn)題，美國的各類(lèi)機構進(jìn)行了深入的研究，得出了相當客觀(guān)的結論。他們有渠道將自己的意見(jiàn)上達決策層，使決策者清楚美國的國家利益所在。美國行政部門(mén)中也有一個(gè)復雜的官僚科層結構，這些官僚機構在對華事務(wù)上有著(zhù)很強的政策慣性，強調自己的邏輯，有著(zhù)自己的行事方式。在白宮、國會(huì )的對華政策轉向之后，這些行政機構往往只有在發(fā)生較大的人事調整甚至傾軋之后，才能轉過(guò)彎來(lái)。但是，通過(guò)“旋轉門(mén)”制度，那些掌握足夠知識、擁有必要政治基礎、真正具有全球眼光的優(yōu)秀人物，能夠通過(guò)便捷的渠道進(jìn)入最高決策層。此一點(diǎn)也是民主制度下官僚機構的活力所在。
關(guān)于中國的行政體制、尤其是官員選拔任用機制的優(yōu)劣，國內政治體制改革的設計者們已有非常清晰的表述，無(wú)需贅言。從政治文化的角度看，對話(huà)雙方確實(shí)有著(zhù)非常不同的背景：一方在傳統官場(chǎng)文化中浸淫數十年，以行政為終身追求的目標；另一方則轉戰商場(chǎng)、學(xué)場(chǎng)、官場(chǎng)，從未打算將公務(wù)員作為終生職業(yè)。中方偏愛(ài)考慮長(cháng)期、通盤(pán)考慮問(wèn)題。在老成謀國者看來(lái)，某某在對華政策上一直待我不薄，可以做出某種姿態(tài)，讓對方在國內有個(gè)交代。而對方則考慮，時(shí)不我待，要對得起任期，能換取我方作出多大讓步，就收獲多少，以便為下一步“旋轉”積累資本。
