中新網(wǎng)北京3月29日電(記者 阮煜琳)將于今年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規定》)是海關(guān)規范辦案程序的一項重要舉錯。海關(guān)總署政法司馬軍對《程序規定》在第一時(shí)間進(jìn)行了全面解讀。
一、《程序規定》的意義主要體現在以下幾個(gè)方面：
(一)《程序規定》是海關(guān)行政法制建設中一部重要規章。
行政管理制度逐步實(shí)現法制化是社會(huì )主義和諧社會(huì )發(fā)展的必然趨勢。近年來(lái)，我國行政法制建設有了長(cháng)足發(fā)展，行政實(shí)體法立法方面日益完善，行政程序法的立法進(jìn)程也明顯加快，行政程序法、行政強制法已進(jìn)入立法階段。因此，盡快適應國家行政法制建設需要，加強海關(guān)行政程序立法，保障行政權的正確行使，規范行政執法和行政處罰活動(dòng)，已成為海關(guān)行政法制建設的迫切需要�！冻绦蛞幎ā氛沁m應這種形勢，在規范海關(guān)辦案程序、行政強制程序等方面作出了詳盡的規定。它對海關(guān)辦案人員、特別是基層的執法人員提出了更高的要求，使海關(guān)在這個(gè)領(lǐng)域的執法手段更加透明和公開(kāi)。
(二)《程序規定》的實(shí)施能夠保障海關(guān)正確行使行政處罰權。
隨著(zhù)國家經(jīng)濟的繁榮和對外貿易發(fā)展，參與國際貿易經(jīng)營(yíng)主體的范圍和數量不斷擴大，海關(guān)作為國家進(jìn)出關(guān)境的行政管理機關(guān)，其行政處罰權行使所涉及的社會(huì )層面也必然不斷增多，影響不斷擴大。制定《程序規定》，保障海關(guān)正確行使行政處罰權，不僅是貫徹海關(guān)“依法行政、為國把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟、促進(jìn)發(fā)展”工作方針的重要舉措，也是海關(guān)向社會(huì )彰示執法為民，切實(shí)保障行政相對人合法權益的重要方式。
(三)《程序規定》的實(shí)施能夠使海關(guān)管理相對人依法監督海關(guān)辦案。
《程序規定》對海關(guān)辦案程序的每一個(gè)環(huán)節都作出了明確細致的規定，海關(guān)執法關(guān)員不僅要嚴格依法辦事，還要自覺(jué)接受管理相對人監督�！冻绦蛞幎ā穼�(shí)際上起到了“透明窗”的作用，它將海關(guān)辦案的一整套程序展現在管理相對人面前，這種做法是關(guān)務(wù)公開(kāi)的一項重要舉錯。
二、《程序規定》的內容主要體現在以下幾個(gè)方面：
(一)關(guān)于《程序規定》內容結構的特點(diǎn)。
《程序規定》共7章97條，主要內容涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的基本程序制度，包括案件調查、審理和執行環(huán)節的一般程序，以及海關(guān)簡(jiǎn)單案件處理程序等內容，完整地涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的整個(gè)流程。在“總則”一章中提出了“公正效率原則”，明確：海關(guān)辦理行政處罰案件應當公正、公開(kāi)、及時(shí)和便民；同時(shí)提出了“尊重少數民族語(yǔ)言的原則”，即海關(guān)辦理行政處罰案件，在少數民族聚居或者多民族共同居住的地區，應當使用當地通用的語(yǔ)言進(jìn)行查問(wèn)和詢(xún)問(wèn)。對不通曉當地通用語(yǔ)言文字的當事人，應當為其提供翻譯人員；同時(shí)還提出了對案件涉及的“商業(yè)秘密、或者個(gè)人隱私，應當保守秘密”，充分保護相對人合法權益。
(二)關(guān)于《程序規定》的時(shí)效制度。
《程序規定》將時(shí)效制度全面引入，貫穿于行政處罰程序的始終，在回避的申請、決定、扣留的實(shí)施、延長(cháng)期限，處罰時(shí)效，法律文書(shū)的送達，強制執行，執行終結等各個(gè)環(huán)節均進(jìn)行時(shí)效限定，使時(shí)效制度成為本規定中的一項基本制度。如《程序規定》對當事人及其代理人提出回避申請的，海關(guān)“應當在3個(gè)工作日內作出決定并且書(shū)面通知申請人”；對海關(guān)駁回回避申請有異議的，當事人及其代理人“可以在收到書(shū)面通知后的3個(gè)工作日內向作出決定的海關(guān)申請復核1次，作出決定的海關(guān)應當在3個(gè)工作日內作出復核決定并且書(shū)面通知申請人”�！冻绦蛞幎ā穼ｊP(guān)法律文書(shū)公告送達規定了“自發(fā)出公告之日起滿(mǎn)60日，視為送達；對在中華人民共和國領(lǐng)域內沒(méi)有住所的當事人進(jìn)行公告送達，自發(fā)出公告之日起滿(mǎn)6個(gè)月，視為送達”。海關(guān)在查處案件過(guò)程中，如果需要扣留當事人的貨物、物品、運輸工具或者其他財產(chǎn)以及帳冊、單據等資料，扣留的期限“不得超過(guò)1年，因案件調查需要，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長(cháng)或者其授權的隸屬海關(guān)關(guān)長(cháng)批準，可以延長(cháng)，延長(cháng)期限不得超過(guò)1年”�！冻绦蛞幎ā芬幎�，當事人繳納罰款如果有困難，可以申請延期繳納。海關(guān)在收到當事人的延期申請以后，“應當在10個(gè)工作日內作出是否準予延期、分期繳納罰款的決定”�？傊�，時(shí)效制度的設立，將保障海關(guān)行政處罰程序的合理運作，有利于海關(guān)及時(shí)地履行法定職責，排除各種行政處罰障礙，提高行政處罰效率，同時(shí)最大限度地保護當事人的合法權益。
(三)關(guān)于《程序規定》的回避、雙人辦案與表明身份制度。
回避制度是體現公正執法的重要手段，與案件有關(guān)的人不能參與辦理案件，也不能變相干擾辦案。因此，《程序規定》從第8條——第13條詳細規定了辦案人員應當回避的情形、回避決定作出的程序、回避的復核、其他非辦案人員適用回避的情形等。這里特別規定了當事人對駁回回避申請有異議的，可以申請復核1次，以充分保護當事人合法權益。
《程序規定》還規定了雙人辦案制度，即“海關(guān)在調查、收集證據時(shí)，辦理行政處罰案件的海關(guān)工作人員不得少于2人”；規定了表明身份制度，海關(guān)辦案人員在辦理行政處罰案件中“應當向當事人或者有關(guān)人員出示執法證件”。目前，辦理行政處罰案件的海關(guān)人員都需持“查緝證”上崗，無(wú)證上崗即屬違法。
(四)關(guān)于《程序規定》的送達制度。
送達海關(guān)法律文書(shū)特別是涉外送達海關(guān)法律文書(shū)是保證當事人知曉海關(guān)具體行政行為的法律手段。由于在行政法中沒(méi)有關(guān)于送達的專(zhuān)門(mén)規定，行政法律文書(shū)的送達都是參照民法的送達程序執行。但由于民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的不同，海關(guān)在送達方式上不能完全適用民法的有關(guān)規定，如不能委托駐華使領(lǐng)館或中國駐外使領(lǐng)館送達等。同時(shí)，隨著(zhù)我國外國人管理制度的改革和發(fā)展，在華有住所或委托有代理人的外國人、雙重國籍甚至無(wú)國籍的海關(guān)行政管理相對人越來(lái)越多；由于海關(guān)執法的特點(diǎn)，即使是無(wú)住所、無(wú)委托代理人的外國人或無(wú)國籍人的，在特定條件下(如旅檢現場(chǎng))完全可以直接送達�！冻绦蛞幎ā方Y合海關(guān)執法實(shí)踐的特點(diǎn)，根據民法關(guān)于送達的法律精神，對上述程序作出了明確規定。首先，“海關(guān)送達法律文書(shū)，應當直接送交受送達人。受送達人是公民的，本人不在交其同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收”。如果受送達人拒絕簽收，送達人在見(jiàn)證人在場(chǎng)的情況下，在送達法律文書(shū)上注明事由，將法律文書(shū)留置在受送達人處即可。其次，如果直接送達法律文書(shū)有困難的，可以委托其他海關(guān)代為送達，或者郵寄送達，當然，委托送達的一定要出具委托手續；郵寄送達的一定要以收件日期為送達日期。再次，對于送往境外的法律文書(shū)海關(guān)可以直接向受送達人在國內設立的代表機構或者有權接受送達的分支機構、業(yè)務(wù)代辦人直接送達。第四，對于一些特殊的受送達人，如軍人、被監禁或者被勞動(dòng)教養的人，海關(guān)可以通過(guò)軍人所在部隊團以上的政治機關(guān)、監所、勞動(dòng)教養單位轉交。最后，對于直接送達、委托送達、轉交、郵寄送達都不能送達的，海關(guān)應當公告送達。為了保證當事人能夠及時(shí)了解海關(guān)送達法律文書(shū)的內容，海關(guān)公告送達法律文書(shū)要在海關(guān)公告欄內張貼；對于行政處罰決定書(shū)送達的，還要在當地報紙上刊登公告。
(五)關(guān)于《程序規定》的證據采集制度。
海關(guān)行政執法的多年實(shí)踐表明，由于缺乏統一的證據尺度和標準，海關(guān)執法不統一的現象時(shí)有存在,甚至因證據問(wèn)題導致海關(guān)行政賠償，當事人對海關(guān)執法提出了一些不同看法。為此，《程序規定》根據《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》，結合海關(guān)行政管理的具體特點(diǎn)，建立、細化了有關(guān)證據采集制度，為海關(guān)行政執法中證據的收集、固定提供了強有力的法律支持，也使海關(guān)行政處罰的作出更加符合司法審查的評判標準。
第一，關(guān)于鑒定結論問(wèn)題。在海關(guān)辦理案件過(guò)程中，經(jīng)常需要對有關(guān)貨物、物品進(jìn)行取樣化驗、鑒定，《程序規定》規定，當遇到這種情況時(shí)，“由海關(guān)或者海關(guān)委托的化驗、鑒定機構提取樣品”。同時(shí)還要求，提取樣品時(shí)，“當事人或者其代理人應當到場(chǎng)；當事人或者其代理人未到場(chǎng)的，海關(guān)應當邀請見(jiàn)證人到場(chǎng)”。為了保證提取的樣品真實(shí)有效，對“提取的樣品應當予以加封確認，并且填制提取樣品記錄，由辦案人員或者海關(guān)委托的化驗、鑒定機構人員、當事人或者其代理人、見(jiàn)證人簽字或者蓋章”。為了保證證據不滅失，對于易腐、易爛、危險品等需要先行變賣(mài)的貨物、物品，海關(guān)“應當提取1式2份以上樣品”。對需要化驗、鑒定的貨物、物品，海關(guān)要“交由海關(guān)化驗鑒定機構或者委托國家認可的其他機構進(jìn)行”化驗、鑒定。最終出具的化驗報告、鑒定結論“應當載明委托人和委托化驗、鑒定的事項，向化驗、鑒定部門(mén)提交的相關(guān)材料，化驗、鑒定的依據和使用的科學(xué)技術(shù)手段，化驗、鑒定部門(mén)和化驗、鑒定人資格的說(shuō)明。通過(guò)分析獲得的鑒定結論，應當說(shuō)明分析過(guò)程”。由于化驗、鑒定是取得證據的一種重要形式，為了慎重，《程序規定》規定，“當事人對化驗報告、鑒定結論有異議的，可以申請重新化驗、鑒定1次”。為了減輕當事人負擔，《程序規定》規定，一般情況下，化驗、堅定費用由海關(guān)承擔。但是，如果當事人申請重新化驗、鑒定，而化驗、鑒定結果沒(méi)有改變的，費用則由當事人承擔。
第二，關(guān)于查詢(xún)當事人存款、匯款問(wèn)題。海關(guān)在調查走私案件過(guò)程中，需要對案件涉嫌單位或者涉嫌人員在金融機構、郵政企業(yè)的存款、匯款進(jìn)行查詢(xún)、調查。查詢(xún)存款、匯款直接涉及當事人隱私，因此《程序規定》規定，遇此情況“需要經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長(cháng)或者其授權的隸屬海關(guān)關(guān)長(cháng)批準”。作為海關(guān)調查辦案人員，查詢(xún)存款、匯款的范圍是所要查詢(xún)的存款、匯款必須與走私嫌疑人及走私行為有關(guān)，即屬于走私嫌疑人與其涉嫌的走私行為有牽連的人的存款、匯款，或用于走私違法，或為走私違法所得。通過(guò)查詢(xún)存款、匯款，可以查明案情，查清走私違法嫌疑人有無(wú)走私違法行為，走私違法行為輕、重的事實(shí)；查詢(xún)存款、匯款的目的是通過(guò)查詢(xún)存款、匯款，防止贓款轉移，挽回和減少損失，發(fā)現新的走私違法線(xiàn)索，擴大調查成果。如果超出了上述范圍和目的，當事人有權要求金融機構或者郵政企業(yè)拒絕查詢(xún)。
第三，關(guān)于電子證據問(wèn)題。隨著(zhù)科技的發(fā)展，海關(guān)辦案中涉及到的電子證據越來(lái)越多，如計算機介質(zhì)、音像資料等。電子證據與其他證據相比，具有鮮明的特點(diǎn)，也更能反映事實(shí)的客觀(guān)性。因此收集電子證據作為辦案的依據越來(lái)越重要，《程序規定》分步驟對收集電子證據作出了明確規定。首先海關(guān)收集電子數據或者錄音、錄像等視聽(tīng)資料“應當收集原始載體”。收集原始載體有困難的“可以收集復制件，注明制作方法、制作時(shí)間、制作人、證明對象以及原始載體存放處等”；其次海關(guān)對收集的電子數據或者錄音、錄像等視聽(tīng)資料的復制件“應當進(jìn)行轉換，電子數據能轉換為紙質(zhì)資料的應當及時(shí)打印，錄音資料應當附有聲音內容的文字記錄”。
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