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評論員/秋風(fēng)
自從90年代以來(lái)，隨著(zhù)各地政府對城市進(jìn)行大規模改造，拆遷就成為一個(gè)嚴重的社會(huì )問(wèn)題。大大小小的城市都出現了拆遷戶(hù)認為補償不公正而上訪(fǎng)、起訴、抗議等事件，“釘子戶(hù)”也層出不窮。
面對這種情況，從中央政府到地方政府紛紛出臺一些補救措施，旨在完善拆遷補償制度，提高拆遷補償標準，保持社會(huì )穩定。這些措施確實(shí)收到了一定效果，但并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。
這個(gè)根本問(wèn)題就是，政府既掌握著(zhù)權力，又是城市土地所有權人，兩者結合，讓政府在城市改造中扮演了一種扭曲的角色。
政府何以熱衷拆遷
1982年憲法宣布，城市土地屬于國家所有。到現實(shí)中，城市土地即為城市所在地的政府所有。市民最多只享有房屋的所有權，及有期限的土地建設使用權。政府認為，自己的這種所有權是絕對的。這種權利決定了，城市改造的主體只能是政府，其主要形態(tài)就是無(wú)處不在的大規�！安疬w”。
政府之所以熱衷于拆遷，可能有兩個(gè)原因，一是增加政績(jì)。拆遷可以創(chuàng )造出被動(dòng)需求，被拆遷者人人都得去買(mǎi)房子；拆遷之后的建設會(huì )創(chuàng )造出巨大投資需求；當然，拆遷轉賣(mài)土地也可以給政府帶來(lái)財政收入，房屋買(mǎi)賣(mài)同樣也是重要稅源。
地方政府熱衷拆遷還有另一個(gè)原因：坐實(shí)自己的所有權，并變現土地的價(jià)值。當初在宣布城市土地屬于國有之時(shí)，這些土地上本來(lái)居住著(zhù)人口。這些居民不認為自己的土地是得自政府轉讓?zhuān)麄円矝](méi)有70年的期限意識，沒(méi)有繳納過(guò)使用費。而通過(guò)拆遷，新到來(lái)的建設使用權人，明確地從政府手里受讓土地，且只有70年使用權，而且他們必須為此支付土地出讓金。這樣，政府對該土地的所有權就成為真實(shí)的，而在拆遷之前，卻是虛置的。土地的收益也通過(guò)拆遷變成真金實(shí)銀。
這些因素決定了，整個(gè)舊城區域都遲早會(huì )經(jīng)歷一遍拆遷，而拆遷過(guò)程也必然會(huì )出現政府角色錯位的現象。
錯亂的拆遷關(guān)系
拆遷的本質(zhì)是政府為了使城市符合自己的規劃，作為土地所有權人，變換土地使用權人，以實(shí)現土地價(jià)值最大化。
從這個(gè)角度看，以前由政府出面直接組織拆遷，似乎是合乎法理的做法。因為，政府在宣告土地為國有的時(shí)候，承認了當時(shí)占用土地者的使用權，兩者間存在一個(gè)隱含的合同�，F在政府試圖讓土地實(shí)現更高價(jià)值而廢棄該合同，自然應當給予現占用者以補償。占用者獲得補償遷走之后，政府才可以所有權人身份再度處置該土地。
但90年代后期以來(lái)，隨著(zhù)商業(yè)開(kāi)發(fā)大面積展開(kāi)，政府不勝拆遷補償之繁，改變了做法，由開(kāi)發(fā)商直接向拆遷戶(hù)支付補償。但仔細想來(lái)，開(kāi)發(fā)商本來(lái)不應與拆遷戶(hù)有任何法律關(guān)系。開(kāi)發(fā)商向政府購買(mǎi)土地，目的是進(jìn)行與土地現占用人——即拆遷戶(hù)——無(wú)關(guān)的商業(yè)開(kāi)發(fā)，政府理應自己完成拆遷將凈地交給開(kāi)發(fā)商�，F在政府省略了這一環(huán)節，在拆遷戶(hù)與政府沒(méi)有終結土地使用合同的情況下，就將同一土地轉讓給了開(kāi)發(fā)商。這似乎有將一件東西同時(shí)賣(mài)給兩個(gè)人的嫌疑。
這一做法讓政府省事了，但開(kāi)發(fā)商卻被扔到一種尷尬的境地。開(kāi)發(fā)商已經(jīng)向政府支付了土地出讓金，但由此獲得的土地建設使用權僅僅是名義上的，該使用權實(shí)際上仍然掌握在拆遷戶(hù)手里，開(kāi)發(fā)商得自己想辦法從拆遷戶(hù)手里贖買(mǎi)這種使用權。這期間的時(shí)間成本全部由開(kāi)發(fā)商承擔。因此，有些開(kāi)發(fā)商為減少損失，采取脅迫等手段對付拆遷戶(hù)。
政府為什么偏愛(ài)開(kāi)發(fā)商
當然，開(kāi)發(fā)商承擔了政府本來(lái)應當做的一些事情，也并非孤軍奮戰。政府不直接組織拆遷，表面上似乎相對超脫一些，應當有條件在開(kāi)發(fā)商與拆遷戶(hù)之間充當公平的仲裁者了。但實(shí)際上并非如此。政府與開(kāi)發(fā)商之間形成了一種曖昧的關(guān)系。
政府已經(jīng)拿了開(kāi)發(fā)商的錢(qián)，就有義務(wù)向開(kāi)發(fā)商交貨，這是最基本的商業(yè)邏輯，而交貨的前提就是把拆遷戶(hù)趕走。由此不難理解，盡管在前臺，人們看到的是開(kāi)發(fā)商在與拆遷戶(hù)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。但在拆遷的幾乎所有環(huán)節，在后臺，政府各個(gè)部門(mén)無(wú)一例外地站在開(kāi)發(fā)商一邊。
這樣，拆遷制度陷入兩難：政府直接與拆遷戶(hù)打交道，可能導致其利用權力把自己的交易條款強加給拆遷戶(hù)。反過(guò)來(lái)，政府讓開(kāi)發(fā)商與拆遷戶(hù)談判，也無(wú)法做到中立，反而與開(kāi)發(fā)商結成了一種密切的利益關(guān)系，被認為在充當開(kāi)發(fā)商的保護者。
政府的土地所有權應受限制
不論政府組織拆遷，還是開(kāi)發(fā)商支付補償，拆遷戶(hù)似乎都很容易遭到不公平對待，個(gè)中原因在于，面對政府對城市國有土地的所有權，作為占用人的拆遷戶(hù)缺乏足夠的抗衡能力。
政府錯誤地把政府對國有土地的所有權當成了一種實(shí)實(shí)在在的民事財產(chǎn)權利，而近代中國的法學(xué)理論又片面地強調所有權的絕對性，讓政府以為，自己可以無(wú)視民眾既成事實(shí)的占用權，隨意地行使自己的處置權、收益權等等。政府無(wú)視現在居住于某塊土地上的居民，而與開(kāi)發(fā)商對該土地進(jìn)行交易。不論是對政府還是對開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，拆遷戶(hù)都成了負擔。這注定了拆遷戶(hù)的權益是無(wú)法得到保障的。
另一方面，作為國有土地所有者的政府，與其他任何私人所有者都截然不同：政府同時(shí)掌握著(zhù)權力。大規模城市拆遷是政府的所有權與政府的權力相結合的產(chǎn)物。政府利用其所有權人的身份，重新安排城市的格局；同時(shí)作為所有權人，享受土地的收益。但政府在組織這些活動(dòng)時(shí)，卻可以輕易地利用權力。這是政府在拆遷過(guò)程中行為扭曲、讓拆遷成為一個(gè)始終無(wú)法解決的社會(huì )問(wèn)題的根源所在。
2004年憲法修正案已經(jīng)明確地提出了保障私人財產(chǎn)權的原則。而政府身兼追求土地收益最大的所有人與權力持有人的兩重身份，必然使普通民眾、甚至開(kāi)發(fā)商面對政府，在土地問(wèn)題上與政府打交道的時(shí)候，處于不利地位。而這是不合乎法治原則的。
惟一的解決辦法是，政府嚴格地限定自己對國有土地的所有權，謹慎地行使其處置權、收益權。也就是說(shuō)，政府對城市國有土地的所有權，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權利。相反，舊城區民眾擁有的因襲的占用權，近些年通過(guò)購買(mǎi)商品房而獲得的國有土地建設使用權，才應當被視為一種實(shí)體性民事權利。
如果確立起這樣的土地權利關(guān)系，那么，政府就可以真正從商業(yè)交易過(guò)程中超脫出來(lái)，成為中立的裁判者。除了為建設數量極少、嚴格意義上的公共用途項目，城市政府將不再行使“征收”的權利，不再有大規�！安疬w”這回事。每個(gè)人可在自己所占用的國有土地上自行建造房屋或翻建舊房，當然也可以直接與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)交易。對于這些交易活動(dòng)，政府僅以公共管理者的身份出現進(jìn)行管制。
當然，政府可以征收稅率較高的土地增值稅和交易稅。兩相比較，政府的財政收入也許損失不會(huì )太大，但卻可以在行政管理活動(dòng)中，摘清行政的邏輯與商業(yè)的邏輯，既讓官民關(guān)系恢復正常，也讓開(kāi)發(fā)商與土地原占用人的關(guān)系恢復正常。
