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取消城鄉二元分隔的戶(hù)籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由原則的要求，也是現實(shí)的需要
公安部日前召開(kāi)全國治安管理工作會(huì )議，會(huì )議議題之一是討論建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。這意味著(zhù)近年來(lái)廣受關(guān)注的取消農業(yè)、非農業(yè)的二元戶(hù)口制度問(wèn)題有望得到解決。
目前的戶(hù)籍制度建立于上個(gè)世紀50年代，以1958年頒布的《戶(hù)口登記條例》為核心，其宗旨是適應計劃經(jīng)濟需要，嚴格限制農村人口流入城市。農民人口只有通過(guò)政府設定的極少渠道比如上大學(xué)，方可遷入城市。這是一種十分嚴厲的人口事前登記制。
在關(guān)閉了民眾在城鄉之間自由遷徙的大門(mén)之后，政府在城市建立起一定程度的福利制度，包括定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫療保健制度，構成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì )生活多個(gè)領(lǐng)域的戶(hù)籍制度。政府的行政管理與公共服務(wù)均以這一制度作為其基礎。
這樣一套戶(hù)口登記制度取消了民眾的自由遷徙，阻礙了勞動(dòng)力在城鄉之間的自由流動(dòng)，妨礙全國統一大市場(chǎng)的形成，城鄉在文化、社會(huì )、經(jīng)濟等方面的差距也日益擴大。以戶(hù)籍制度為基礎實(shí)施的國家福利制度不僅沒(méi)有縮小反而擴大了城鄉居民收入差距,民眾對此頗有微詞。
80年代以來(lái)，大量農村隨著(zhù)市場(chǎng)化進(jìn)程城鎮化，不少人口也在各城鎮之間自由流動(dòng)。戶(hù)籍制度的很多輔助性措施趨于瓦解，但其核心內容依然如故。為適應變化而進(jìn)行的一些變革，比如暫住證制度，也主要是在對舊戶(hù)籍制度的漏洞進(jìn)行修補。由此導致了數以?xún)|計的人口長(cháng)年生活在城市，為城市經(jīng)濟、社會(huì )、文化發(fā)展作出巨大貢獻，但卻不能融入城市公共生活，不能享受城市政府供應的福利，也因為沒(méi)有選舉權、被選舉權而不能參與城市政治生活。
這對這些民眾當然不公平，同時(shí)也給城市帶來(lái)了損害。大量原來(lái)的農村人口不能融入正常城市生活，導致城市內部人際關(guān)系的分裂及緊張。外來(lái)人口犯罪率較高，在一定程度上是城市拒絕接納這些人口的惡果。
進(jìn)一步說(shuō)，正是城鄉二元分割的戶(hù)籍制度，及與其密切相關(guān)的城市土地與農村土地分割制度，加劇了城市人口的就業(yè)難與住房難。假如沒(méi)有戶(hù)籍壁壘，某些在城市無(wú)法找到合適崗位的城市人口，本來(lái)可以到農村尋找就業(yè)崗位。假如沒(méi)有禁止城市人口購買(mǎi)農村集體的土地或農民宅基地，那相當數量的城市人口也許可以到農村購買(mǎi)或建造價(jià)格相對低廉的房屋。
由此看來(lái)，取消城鄉二元分隔的戶(hù)籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由這些原則的要求，也是現實(shí)的需要。勞動(dòng)力、土地、資本等要素在城鄉之間的雙向自由流動(dòng)，可以逐漸縮小城鄉差距，同時(shí)解決城市和鄉村及兩地居民所面臨的大多數問(wèn)題。
改革已經(jīng)啟動(dòng)。近些年來(lái)，已有12個(gè)省級行政區取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度。廣東省佛山、深圳、中山等地將城鎮化水平較高的農村地區居民統一轉為非農業(yè)戶(hù)口，實(shí)行城市化管理。
不過(guò)，總體看來(lái)，戶(hù)口登記制度改革的步伐過(guò)于謹慎。要建設法治國家，就必須按照人人平等、遷徙自由的原則，徹底改變戶(hù)籍登記觀(guān)念。政府可以進(jìn)行戶(hù)籍登記，但這種登記只應用于方便管理、及供應服務(wù)，而絕不能作為限制人口流動(dòng)的手段。
循此原則，戶(hù)籍登記制度應從事前登記改為事后登記。不論是遷出地還是遷入地政府，都無(wú)權阻止一個(gè)公民在國境之內選擇自己的居住地。政府僅應當對個(gè)人的自由選擇予以承認。一個(gè)人遷入某地，達到某些明確的條件，比如擁有固定住所，不論是自有還是租賃，常住若干時(shí)間，且在一定時(shí)間內沒(méi)有刑事犯罪記錄，即可順利登記為本地居民。
不過(guò)，從政府部門(mén)到專(zhuān)家學(xué)者，大多擔心取消事前審查的戶(hù)口登記制度，會(huì )讓城市政府背上沉重的公共服務(wù)與福利供應負擔。但首先，那些具有遷徙意愿的農村人口早就已經(jīng)生活在城市。因而，流入城市的人口并不會(huì )因為拋棄事前戶(hù)口登記制而急劇增加；其次，事后登記也并不等于沒(méi)有任何標準，很多短期居住、始終流動(dòng)或沒(méi)有固定住所者，也不得獲得登記；第三，政府本來(lái)也應當按照公平原則對福利制度進(jìn)行改革，讓每個(gè)對本地發(fā)展作出貢獻者都享有相應的福利。
最后一點(diǎn)，也是最重要的一點(diǎn)，任何改革，都不能過(guò)分遷就現實(shí)，指望依靠權宜之計來(lái)解決問(wèn)題，事實(shí)也一再證明，權宜之計解決不了問(wèn)題。假如人們已經(jīng)認識到人口的事前登記制度不合乎法治、憲政原則，整個(gè)社會(huì )也形成了盡快改變它的政治愿望，那對政府來(lái)說(shuō)，明智的做法就是盡快改變它。繼續繞著(zhù)舊制度打轉，靠暫住證修補舊制度，或者對城市需要的人才發(fā)放“綠卡”，只會(huì )挫傷人們對政府的信心。
