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《行政機關(guān)公務(wù)員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例業(yè)已出臺，“顯示出在當前形勢下，懲戒的重要性大于獎勵”
記者/楊中旭
4月29日，中紀委、監察部、人事部和國務(wù)院法制辦聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )宣布，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》已經(jīng)在4月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上原則通過(guò)，在溫家寶總理簽署第495號國務(wù)院令之后，該條例將于今年6月1日開(kāi)始施行。
去年1月1日，《公務(wù)員法》開(kāi)始施行，其中的第八章和第九章內容分別為獎勵與懲戒。作為配套法規，《行政機關(guān)公務(wù)員獎勵條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例歷經(jīng)一年零8個(gè)月的工作業(yè)已出臺，“顯示出在當前形勢下，懲戒的重要性大于獎勵”。中央黨校專(zhuān)司反腐研究的學(xué)者林吉吉教授告訴《中國新聞周刊》。
處分條例共七章55條，較之當前施行的、將在6月1日廢止的《國家行政機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》而言，條例增加了29條內容。相關(guān)領(lǐng)導在上述新聞發(fā)布會(huì )上表示：“處分條例是新中國成立以來(lái)第一部全面、系統規范行政懲戒工作的專(zhuān)門(mén)行政法規，對行政機關(guān)公務(wù)員處分的原則、種類(lèi)、適用、權限、程序和申訴等作了明確規定�！�
道德行為受到約束
媒體注意到，在處分條例中，官員的道德行為受到了很大約束。近年來(lái)民眾意見(jiàn)較大的一些發(fā)生在公務(wù)員身上的違法違紀行為，都在其涵蓋范圍內。
例如，條例第29條規定：有下列行為之一的，給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除處分：(一)拒不承擔贍養、撫養、扶養義務(wù)的；(二)虐待、遺棄家庭成員的；(三)包養情人的；(四)嚴重違反社會(huì )公德的行為。上述規定中，第三款的處罰最為嚴厲。在該條的最后這樣規定：有第(三)項行為的，給予撤職或者開(kāi)除處分。
與《公務(wù)員法》一樣，條例總計設置了6種處罰辦法：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級、撤職、開(kāi)除。將最重的兩種處罰辦法給予了包養情人的公務(wù)員，顯然有極強的針對性——無(wú)論是近期落馬的陳良宇、邱曉華、胡星，還是之前的成克杰等，都存在包養情人的問(wèn)題。根據清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室主任任建明的統計，落馬官員中，涉及包養情人的占到九成以上。
條例當中所提到的這些道德層面的問(wèn)題，在今年年初的中紀委第七次全會(huì )上都曾提及。中共中央總書(shū)記胡錦濤在那次全會(huì )上還特地告誡各級官員：少和大款拉拉扯扯。那次全會(huì )結束之后，包括林哲、任建明在內的多名學(xué)者對本刊表示，中紀委全會(huì )將“官員生活圈納入反腐視野”的決策尚須具體落實(shí)，3個(gè)月后，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》邁出了落實(shí)步伐中最為有力的一步�！跋鄬τ诮逃捅O督，制度仍然是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節”，林哲說(shuō)，“懲處也需制度化�！�
條例除了具備“道德細則”的功能，還對當前一些關(guān)系到中央政令受阻的問(wèn)題劃定了“是非”界限。條例第19條規定：負有領(lǐng)導責任的公務(wù)員違反議事規則，個(gè)人或者少數人決定重大事項，或者改變集體作出的重大決定的；拒絕執行上級依法作出的決定、命令的，給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除處分。
“這條規定當中的內容，在現實(shí)政治生活中非常普遍，情況也很?chē)乐��！眹倚姓䦟W(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱對本刊說(shuō)。長(cháng)期以來(lái)，一些地方政府屢次置中央土地調控、房地產(chǎn)調控的政令于不顧，致使民眾遭受不應有的損失，導致民怨上升；更有一些落馬高官，對中央決定拒絕執行，導致“政令出不了中南�！�。條例出臺之后，將對這些違規行為予以嚴懲，并且，“由于該條規定具有較強的操作性，對中央政令暢通起到了很好的保駕護航作用”，汪玉凱說(shuō)，“今后再有類(lèi)似情況發(fā)生，中央進(jìn)行懲處就有了更為明確的法律依據�！�
同時(shí)，條例還具有警示的作用�！靶鲁雠_的處分條例，向公務(wù)員隊伍放出了強烈的信號，中央將要嚴厲整治這支700萬(wàn)人的龐大隊伍，并將害群之馬清除出去�！蓖粲駝P說(shuō)。
一位不肯透露姓名的學(xué)者說(shuō)，中央在十七大召開(kāi)前夕出臺這一條例，可以說(shuō)很好地把握住了出臺的時(shí)機，具有很強的針對性�！ �
寬嚴相濟
前年夏天中央啟動(dòng)處分條例起草工作之初，在內部討論中，就有人提出質(zhì)疑：處分條例為何只是限定在行政機關(guān)這一范圍？已經(jīng)出臺的《公務(wù)員法》(2005年春天通過(guò))中明確規定：本法所稱(chēng)公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。按照這一規定，檢察院、法院、工會(huì )、婦聯(lián)、民主黨派工作人員亦是公務(wù)員，但這些機構卻不是行政機關(guān)。
還有人搬出西方法律條文予以引用，比如法國《公務(wù)員總法》中規定，公務(wù)員分為三種，中央類(lèi)、地方類(lèi)、衛生類(lèi)(包含教育類(lèi))。在該國，其處分條例適用于所有公務(wù)員。
“問(wèn)題是很多人不知道，中國《公務(wù)員法》并不具備‘總法’的地位，其法律地位與《檢察官法》《法官法》相同，均為一般法”，人事部人事科學(xué)研究院公務(wù)員制度研究室主任華曉晨告訴《中國新聞周刊》。檢察系統業(yè)已在2004年8月頒布了《檢察人員紀律處分條例(試行)》；針對法官的違紀行為，《人民法院紀律處分條例》已形成送審稿，《法官違紀懲戒程序規則》也正在征求意見(jiàn)中；工會(huì )、婦聯(lián)、民主黨派亦各有其處分規定�！笆Ｏ滦枰a缺的，就只剩下行政機關(guān)公務(wù)員了�！比A曉晨說(shuō)。
討論過(guò)程中另外一個(gè)爭議較多的問(wèn)題是處分的最長(cháng)期限。討論之中，曾經(jīng)有兩年還是三年的爭論，而條例最終選擇了前者，條例第7條規定：行政機關(guān)公務(wù)員受處分的期間為：警告，6個(gè)月；記過(guò)，12個(gè)月；記大過(guò)，18個(gè)月；降級、撤職，24個(gè)月。
條例選擇較短的處分期限，考慮到了時(shí)代變遷的背景。和建國之初相比，正部級以下的公務(wù)員退休年齡仍為60歲，但在工作之前的受教育時(shí)間卻有所延長(cháng)，以往動(dòng)輒“為革命工作40年”的情況已不多見(jiàn)�！霸谄毡楣ぷ髌谙逓�30余年的情況下，處分期限不宜過(guò)長(cháng)�！比A曉晨說(shuō)。
條例出臺之后，關(guān)于處分期限仍有爭議。有人評論說(shuō)，條例明嚴實(shí)寬，因為條例第9條規定：行政機關(guān)公務(wù)員受開(kāi)除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒(méi)有再發(fā)生違法違紀行為的，處分期滿(mǎn)后，應當解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務(wù)不再受原處分的影響。評論認為，處分過(guò)輕，為犯錯者留下了余地。
而實(shí)際上，這并不是中國獨有的規定。課題研究之時(shí)，課題組也曾參閱了西方一些國家的公務(wù)員懲戒辦法，例如德國公務(wù)員懲戒辦法即規定：兩年之內不重犯，即撤銷(xiāo)處分。撤銷(xiāo)處分后，不影響晉升。
“時(shí)代在進(jìn)步，應該給犯錯誤的、尚未開(kāi)除的公務(wù)員以機會(huì )，一棍子打死可是‘文革’作風(fēng)”，華曉晨說(shuō)，“ 至于犯下非常嚴重錯誤的公務(wù)員，除了開(kāi)除，還有法律的制裁。法規總要寬嚴相濟�！�
單行法的救火隊角色
但正如即將廢止的《國家行政機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》和1989年頒布的《行政訴訟法》一樣，多部行政單行法的出臺并未從根本上解決行政機關(guān)公務(wù)員的行政規范問(wèn)題。
究其原因，在于行政法中最核心的法律《行政程序法》與一部特別法《反腐敗法》均未出臺。
“眾多單行法更多是從下游補缺，而沒(méi)有從源頭上根治”，一位反腐學(xué)者說(shuō)�！斑@個(gè)時(shí)候，與《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》類(lèi)似的單行法就像是一個(gè)個(gè)救火隊員，對層出不窮的違紀、腐敗行為應對不暇”，這位學(xué)者說(shuō)，“但在《反腐敗法》出臺時(shí)機尚未成熟的情況下，盡可能地補缺總有好處�！�
