7月12日下午，居住在北京北五環(huán)附近的解放軍6109廠(chǎng)宿舍區的111戶(hù)居民，每戶(hù)領(lǐng)到了3000元噪音賠償款。北京市朝陽(yáng)區法院立案庭法官將錢(qián)款送到宿舍區，由居民就近領(lǐng)取。
五環(huán)路從2000年開(kāi)始修建，因與6109廠(chǎng)宿舍太近，施工噪音長(cháng)期影響居民生活。2005年宿舍區的兩戶(hù)居民起訴施工單位，要求賠償，朝陽(yáng)法院判決賠償每戶(hù)3000元。幾個(gè)月前，宿舍區另外的111戶(hù)居民也要提起訴訟，朝陽(yáng)區法院向施工單位發(fā)出司法建議，建議從大局出發(fā)，妥善解決糾紛。施工單位采納了法院建議，同意給這些居民實(shí)行相同賠償。
這是朝陽(yáng)法院利用司法建議解決有關(guān)群眾利益的又一次成功案例。
朝陽(yáng)法院的司法建議促成了許多在全國都有影響的事件的解決。比如，對全國牙防組的多種牙膏和口香糖的非法認證進(jìn)行審查等。
另?yè)䦂蟮�，�?年里江蘇省南京市政府許多親民便民政策和措施的出臺都與法院的司法建議密切相關(guān)。
在我們的社會(huì )生活中，法院的司法建議正在起著(zhù)重要的影響作用。
司法建議是指這樣一種工作方式：法院在審理案件中，發(fā)現有關(guān)部門(mén)和單位在制度和管理上存在重大疏漏和缺陷，但又不屬于法院處理范圍，法院針對這些問(wèn)題提出改進(jìn)建議，供其參考。司法建議正在受到社會(huì )越來(lái)越多的關(guān)注，法院也越來(lái)越多采用這種方法影響社會(huì )生活，無(wú)疑這是在新的社會(huì )條件下出現的新的社會(huì )現象。
一樣的司法建議，不一樣的境遇 有的地方100%采納，有的地方70%“石沉大�！�
今年初，北京日報發(fā)表一篇記者調查，說(shuō)2006年北京的朝陽(yáng)區法院、昌平區法院、第一、第二中級法院共發(fā)出172份司法建議，收到回函50份，反饋率僅為29%，“七成石沉大�！�。
這份調查出來(lái)后，引起社會(huì )的關(guān)注，北京市有關(guān)領(lǐng)導認為這是個(gè)重要問(wèn)題，要求相關(guān)部門(mén)調查。不少人為司法建議受冷落而感嘆。有人在報上發(fā)表評論說(shuō)：“司法建議落空尷尬了誰(shuí)？”因為司法建議大多針對行政機關(guān)，因此，有人說(shuō)這是司法建議遭遇到了行政機關(guān)的“傲慢與偏見(jiàn)”
然而同樣是法院的司法建議，江蘇省南京市的情況就大不相同。
從2003年到2005年，南京市兩級法院共發(fā)出司法建議千余份，大多受到相關(guān)部門(mén)和單位的重視。人民法院報說(shuō)，由于這些司法建議被廣泛采納，法院成了黨委、政府的決策參謀。
山東省對法院的司法建議也普遍比較重視。山東大眾日報報道，近2年里，山東省法院發(fā)出司法建議萬(wàn)余件，大部分得到重視和反饋。
山東德州市中院去年發(fā)出司法建議100多份，被相關(guān)部門(mén)采納占80%以上。威海市中院從2004年以來(lái)共發(fā)出司法建議32份，被相關(guān)部門(mén)采納了30份，采納率為93.75%。
江蘇省淮安市楚州區法院今年以來(lái)共發(fā)出司法建議20多份，全部被相關(guān)單位采納。不僅是回復，而且采納，百分之百地采納。
“司法建議能否產(chǎn)生作用主要取決于被建議單位領(lǐng)導的重視程度�！北本┦谐�(yáng)區法院民一庭副庭長(cháng)陳曉東說(shuō)。
“北京的大‘衙門(mén)’多，很多官員的等級觀(guān)念比較重，一般不把法院放在眼里�！北本┠撤ㄔ旱姆ü僬f(shuō)。
其實(shí)也未必。同樣是大衙門(mén)，對待司法建議的態(tài)度也不一樣。2003年前，民航的機票上時(shí)間地點(diǎn)全是英文，上海一位女士不知道機票上寫(xiě)的是浦東機場(chǎng)還是虹橋機場(chǎng)，走錯了機場(chǎng)，誤了航班，起訴了航空公司。上海徐匯區法院支持乘客的訴求，并向民航總局發(fā)出司法建議，建議機票上始發(fā)地和到達地要用我國通用文字。民航總局采納了這一建議，很快發(fā)出通知，修改了機票上的相關(guān)文字。
然而，今年南方航空公司超額賣(mài)出機票，致使有的乘客買(mǎi)到票上不了飛機，無(wú)法按時(shí)出行，耽誤了重要工作，因而提出索賠。北京朝陽(yáng)區法院同樣支持了乘客訴求，并發(fā)出司法建議，建議民航總局制定有關(guān)超售機票的規章制度。然而3個(gè)月過(guò)去了，民航總局對此份建議沒(méi)有任何反應。
也不是“大衙門(mén)”才對司法建議不理不睬。北京朝陽(yáng)法院的一份調研報告表明，被建議的單位有一半是企業(yè)，中小企業(yè)對待司法建議也往往持這樣的態(tài)度。
只有兩部法律3處提到司法建議 司法建議只是建議，還是有強制性？
“法律上對司法建議沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規定，”北京市朝陽(yáng)區法院民一庭副庭長(cháng)陳曉東說(shuō)，“所有法律法規中，只有3處提到司法建議”。
《民事訴訟法》的第103條規定，有關(guān)單位妨礙法院調查取證，或拒不按法院協(xié)助執行通知書(shū)凍結或劃撥存款，拒不扣留被執行人的收入等，法院可向有關(guān)機關(guān)提出對這樣單位的主要負責人和直接責任人給予紀律處分的“司法建議”。
《行政訴訟法》第65條規定，行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定，一審法院可以向該行政機關(guān)的上級機關(guān)或監察機關(guān)提出給予單位主要負責人或直接責任人以法律處分的“司法建議”。接受“司法建議”的機關(guān)根據有關(guān)規定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。
兩條法律可歸納為一個(gè)意思，即有關(guān)單位妨礙法院調查、不協(xié)助法院執行、不履行裁判時(shí)，法院可以建議該單位的上級或監察部門(mén)對該單位負責人予以紀律處分。
“單從現有法律規定看，司法建議的涉及面應該是很窄的�！敝袊嗄暾螌W(xué)院法學(xué)副教授周澤說(shuō)，“但是從現實(shí)和發(fā)展角度看，擴大司法建議范疇，對一些社會(huì )問(wèn)題，對行政和企事業(yè)單位工作方面的問(wèn)題提出建議，還是很有必要的，有很積極的社會(huì )意義”。
周澤同時(shí)也認為，由于司法建議擴大應用范圍，缺乏法律授權，因而不具有強制性，接受單位也沒(méi)有執行的義務(wù)。司法建議僅僅就是建議而已，只具有道義上的宣傳、提醒效力。只是由于法院本身的特殊權威性，其效力更強而已。但法院這樣做體現出一種社會(huì )責任感，應該充分肯定。
“司法建議是什么性質(zhì)，沒(méi)有法律規定也不好界定，”北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林說(shuō)，“但可以說(shuō)它不屬于司法權范圍，是司法權的一種拓展”。
傅郁林認為，既然不屬于司法權力范圍，法官就沒(méi)有特定義務(wù)去發(fā)司法建議，接受單位也沒(méi)有一定執行的義務(wù)�？傊�，司法建議應該有一個(gè)邊界，而且不應隨意擴展這個(gè)邊界。發(fā)出司法建議應該是慎重的，同時(shí)不應該過(guò)份強調接受單位的理解和執行。
“起到建議和提醒的作用就可以了�！备涤袅终f(shuō)。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在一篇文章中較詳細論述了司法建議制度。
他說(shuō)他到過(guò)一些國家，從沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)國外法院有類(lèi)似中國的司法建議制度。他說(shuō)歐美國家的法院遵循的是司法獨立的原則，司法不受外部干涉，也不干預外部事務(wù)。司法堅持不告不理，不過(guò)問(wèn)和干預其他機關(guān)和組織內部事務(wù)。司法要維持權威，一方面依仗公正裁判，另一方面依仗自身的權力約束。
但姜明安同時(shí)認為，我們國家有其自身不同的特點(diǎn)。我們的國家機關(guān)間既要各司其責，相互制約，又要相互合作。司法機關(guān)除了裁決訴訟與爭議，還要維護公共秩序，參與構建和諧社會(huì )。因此，對在審判中發(fā)現的有普遍傾向的問(wèn)題，有責任提醒有關(guān)單位和部門(mén)改進(jìn)工作和管理。據此，他認為司法建議“是個(gè)好制度”。
長(cháng)期建立的工作制度 難以追溯其起源有文件規定，還是自發(fā)形成？
北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林認為，司法建議應該是我國法院的一項例行性工作，并非由于法律規定。
《行政訴訟法》是1989年4月頒布的，《民事訴訟法》是1991年4月頒布的，而在此之前的很長(cháng)時(shí)期，法院就已經(jīng)在實(shí)行司法建議制度。
傅郁林以前當過(guò)法官，她說(shuō)，至少在1987年法院就有司法建議。北京朝陽(yáng)法院退休老法官黨春源1964年大學(xué)畢業(yè)就到朝陽(yáng)法院工作，還曾編寫(xiě)過(guò)法院的審判志。據他說(shuō)，他剛參加工作時(shí)法院的領(lǐng)導和老同志就教他如何起草司法建議。
“那時(shí)候司法建議就是一項成熟的制度了，”黨春源說(shuō)，“也可能是抗日戰爭時(shí)期我們解放區的法院創(chuàng )建、形成的”。
黨春源推測，最初應該有一個(gè)什么文件規定，只是時(shí)間久遠人們都淡忘了。黨春源說(shuō)，上世紀60年代，司法建議大多針對單位對職工的教育，單位的安全、治安防范等問(wèn)題。
“那時(shí)案件少，司法建議更少�！秉h春源說(shuō)。
“過(guò)去司法建議數量少，但作用比較大，”北京市朝陽(yáng)區法院副院長(cháng)張?chǎng)┱f(shuō)，“接受單位也比較重視，近幾年就差一些了”。
張?chǎng)┱J為問(wèn)題可能還有另一面，就是現在單位面對的問(wèn)題和矛盾也比過(guò)去多得多，獨立自主性也要大得多，對法院的建議看得也淡了。但作為法院，不能因為司法建議受關(guān)注度減低而放棄或減低自己的責任。
對司法建議的重視是2000年以后的事。法院在審理案件中越來(lái)越感到有許多案件是某一類(lèi)矛盾的集中體現。解決一個(gè)案件需要提醒有關(guān)部門(mén)和單位從制度上入手進(jìn)行改進(jìn)，因此出于社會(huì )責任心，提出司法建議。
有人提出應該加強司法建議的法律地位，讓它上升為法律行為。對此，法律界許多人持審慎態(tài)度。傅郁林教授就明確表示不必進(jìn)一步強化司法建議的約束性。不少法官也有類(lèi)似的看法。
朝陽(yáng)法院執行二庭庭長(cháng)汪冬認為，目前司法建議的定位應該是合適的。如果提高它的約束性和強制力，勢必將要相應提高其嚴密性，縮小其適用范圍，而且數量也勢必大幅減少，不如目前稍有一定靈活性和彈性，更為有利。
司法建議將會(huì )是一個(gè)長(cháng)期的工作制度 時(shí)代的要求，也是責任的體現
今年3月，最高法院下發(fā)通知，要求全國法院要進(jìn)一步提高認識，重視司法建議工作，在審理案件中發(fā)現普遍性或需要提請注意的問(wèn)題，應及時(shí)向有關(guān)單位提出司法建議。以利于完善工作方法，管理體制和規章制度。通知強調，加強司法建議，有利于實(shí)現法律效果與社會(huì )效果的統一。有利于維護社會(huì )穩定，促進(jìn)和諧發(fā)展。
這應該看作對司法建議的性質(zhì)和方法意義的基本規定。
“司法建議，既要緊扣黨委政府的工作中心，又要關(guān)注人民群眾的切身利益�！蹦暇┦兄屑壏ㄔ涸洪L(cháng)徐立新說(shuō)。
“法院是社會(huì )矛盾的集中地�！北本┦谐�(yáng)區法院副院長(cháng)張?chǎng)┱f(shuō)，“通過(guò)審理案件，可以發(fā)現案件背后的大量矛盾，一些案件就是帶有某類(lèi)矛盾的特征。就這些矛盾向有關(guān)部門(mén)和單位提出建議，對消除社會(huì )矛盾，促進(jìn)社會(huì )穩定都有重要作用”。
張?chǎng)┡e了一個(gè)近期例子，朝陽(yáng)法院雙橋法庭的法官姜春玲是全國十佳法官，她在審理一個(gè)老太太被公共汽車(chē)軋了腳而索賠的案件時(shí)，了解到東四環(huán)四惠橋汽車(chē)站管理混亂。她親自到車(chē)站了解情況，作了周密調查，提出解決方案，向市公交公司發(fā)出司法建議。市公交公司對建議很重視，也很贊賞姜春玲提出的整頓方案，派出工作組對四惠車(chē)站進(jìn)行了整頓，很快就建立起良好秩序。
“司法建議很多時(shí)候也在客觀(guān)上減輕了群眾的訴累和法院的工作壓力，節約了司法資源，是雙贏(yíng)或多贏(yíng)的結果”。張?chǎng)┱f(shuō)。
提出司法建議，對法院來(lái)說(shuō)是很慎重的事。一般程序是，某件案子引發(fā)一項動(dòng)議，經(jīng)由庭、院領(lǐng)導同意，由專(zhuān)人執筆起草，再經(jīng)多級討論，最后由主管院領(lǐng)導批改，有時(shí)還經(jīng)多名領(lǐng)導審閱才最后定稿。目前司法建議已逐漸形成一定格式，以增強其嚴肅性、嚴密性。
朝陽(yáng)區法院在實(shí)施過(guò)程中，重要的司法建議發(fā)送還與媒體相結合，采用公開(kāi)的形式，社會(huì )影響和效果更加顯著(zhù)。
“發(fā)司法建議，工作量一般是比較大的�！背�(yáng)法院執行二庭庭長(cháng)汪冬說(shuō)，“要善于發(fā)現問(wèn)題，提出設想；要經(jīng)調查研究，反復討論。有時(shí)為發(fā)一份建議，上上下下走好幾個(gè)來(lái)回。但大家的積極性還是很高，發(fā)司法建議，在我們感覺(jué)，很多時(shí)候是一種社會(huì )責任感在推動(dòng)”。(記者 李 郁)
