(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
深圳將從2007年8月起試行居住證，試圖通過(guò)漸進(jìn)的方式，對1000萬(wàn)流動(dòng)人口進(jìn)行選擇性管理�！耙宰C管人”成功與否尚無(wú)定論，但作為流動(dòng)人口占城市人口約80%的大城市，深圳的做法對被移民大軍裹挾的城市，無(wú)疑有著(zhù)借鑒意義
記者/陳曉
1987年冬天，高華友騎著(zhù)自行車(chē)從深圳的主干道——深南大道上經(jīng)過(guò)。他看到北風(fēng)吹起落葉，嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭，毫無(wú)阻隔，街上空無(wú)一人�！吧钲诤美浒��！备呷A友這樣形容自己當時(shí)的感覺(jué)——長(cháng)期從事人口管理工作令其對人氣的聚散有著(zhù)“職業(yè)”敏感。
留住“候鳥(niǎo)”
那一年全國范圍內的宏觀(guān)調控是深圳自1979年建市以來(lái)遭遇的第一個(gè)城市發(fā)展的“嚴冬”。對這個(gè)依靠特殊政策起家的城市來(lái)說(shuō)，中央的每次宏觀(guān)調控，都會(huì )給這個(gè)城市帶來(lái)巨大震動(dòng)，人口的增減就是一個(gè)明證。自1987年后，深圳還經(jīng)歷過(guò)幾次短時(shí)間內從人頭攢動(dòng)到萬(wàn)戶(hù)蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動(dòng)率依然保持在26%，每年交流量上百萬(wàn)。甚至有這樣的評論：深圳的人口像股市，換手率太高。
1000萬(wàn)的流動(dòng)人口是這個(gè)城市的主體。他們和戶(hù)籍人口的比值是1：6.8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥(niǎo)。沒(méi)有自己的住房、戶(hù)口，不能從銀行中獲得貸款以經(jīng)營(yíng)更好的生活，找不到工作時(shí)，生活會(huì )失去一切保障。一旦山雨欲來(lái)，政策有變，這個(gè)城市面臨困境，這些邊緣人的第一選擇是離開(kāi)。
“城市必須要有人口規模，才有自我可持續發(fā)展的動(dòng)力。深圳必須增加戶(hù)籍人口�！币言谏钲谑袕氖聨资耆丝诠芾砉ぷ鞯母呷A友說(shuō)。他現在是深圳市人口管理辦公室調研員。早在2005年，深圳市政協(xié)委員俞喜平就提案，深圳應一次性大批量批準戶(hù)口遷入，在兩三年內將戶(hù)籍人口數量提高到600萬(wàn)人左右，夯實(shí)深圳的“根”。
從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關(guān)于加強和完善人口管理工作的若干意見(jiàn)》及有關(guān)戶(hù)籍、居住、就業(yè)、計生、教育管理等5個(gè)配套文件中的“投資納稅入戶(hù)”和“技術(shù)技能入戶(hù)”，到2007年8月即將在深圳試行的居住證，深圳正在通過(guò)漸進(jìn)的方式，對1000萬(wàn)流動(dòng)人口進(jìn)行選擇：哪些人適合留在這座城市，哪些人是城市所需要的。
但目前基礎建設依然是這個(gè)城市投入最多的款項，在這樣的財政分配格局下，政府能有多大財力來(lái)分擔對個(gè)人的公共支出，能接納多少人進(jìn)入深圳的福利體系，還是一個(gè)兩難的選擇。
居住證試行：欲說(shuō)還休
自從2005年以來(lái)，深圳的人口管理開(kāi)始重心下移，以基層社區為單位。因此，居住證的辦理也將由社區代辦。但試點(diǎn)區域的鹽田區海山街道辦的梧桐社區迄今還未接到有關(guān)居住證施行的相關(guān)通知�！皼](méi)有任何培訓，也沒(méi)有文件說(shuō)明�！鄙鐓^工作人員許劍生對記者說(shuō)。
“獲得居住證的人到底能享受什么福利，現在還不敢說(shuō)。正式實(shí)行的時(shí)候沒(méi)有怎么辦？”鹽田區綜合治理辦公室副處長(cháng)葉健如此解釋為什么直到7月中旬，政府依然對居住證辦理細則三緘其口。
對這些大量涌入城市的外地勞工，城市在接受他們對城市增長(cháng)的貢獻時(shí)，能給他們什么？這是中國進(jìn)入工業(yè)化，大量農村人口進(jìn)城后，所有大城市要面臨的人口問(wèn)題。
深圳市公安局副局長(cháng)、新聞發(fā)言人申少保表示，深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類(lèi)。政府認可的穩定職業(yè)者，可獲得A類(lèi)居住證，這是一類(lèi)有含金量的身份認證，持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類(lèi)居住證則是在這個(gè)城市立足的底線(xiàn)——所有在這個(gè)城市的非戶(hù)籍人口都必須辦理，才能獲得居住等基本權利。
以證件對城市人口進(jìn)行身份標識是公共管理的一個(gè)敏感區域，通常會(huì )被民間輿論打上“二元結構”“侵犯遷徙、居住權”等標簽。深圳的居住證一事從2005年就開(kāi)始提出，但推行日期一推再推，“其中爭議最大、政府顧忌最大的問(wèn)題也就是社會(huì )公平�！鄙钲谑腥丝诠芾磙k公室調研員高華友說(shuō)。
但是，這又是目前公共管理無(wú)法回避的問(wèn)題�！爸袊@樣一個(gè)資源少，人口多的國家，城市要搞現代化，一段時(shí)間內社會(huì )必然二元�！敝袊r業(yè)大學(xué)教授何慧麗告訴記者，這是她和溫鐵軍等學(xué)者在長(cháng)期農村實(shí)踐中得出的一個(gè)共識。
深圳即將試行的居住證，將對已然存在的二元社會(huì )進(jìn)行人口的重新分類(lèi)，其中又涉及到公共資源分配的調整�！爸袊捎媱澖�(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型過(guò)程中，深圳完成了經(jīng)濟‘試驗田’的任務(wù)。而現在，深圳需要當起新的‘排頭兵’——在資源緊缺、人口密度高、社會(huì )發(fā)展矛盾突出的條件下如何構建和諧社會(huì )�！鄙钲诰C合研究院主任研究員李津逵說(shuō)。
資源匱乏下的移民綜合征
深圳的“長(cháng)安街”深南大道正在進(jìn)行修繕。出租車(chē)司機劉響告訴記者，在過(guò)去十年，他看到這條城市的主干道已經(jīng)進(jìn)行了兩次擴建。路中間的分隔區由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車(chē)道變成了雙向六車(chē)道，但是堵車(chē)依然日益嚴重。
緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水資源量?jì)H為12.59億立方米，而深圳2003年的用水量已達到12.3億立方米。也就是說(shuō)，深圳年用水需求已基本達到供水能力的臨界點(diǎn)，而需求量每年仍以約7000萬(wàn)立方米的速度增長(cháng)。市水務(wù)部門(mén)作了一個(gè)預測，到2010年，深圳市每年需水量將達到19.43億立方米。即使現在還在規劃中的東部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19.12億立方米。
土地也在告急。深圳三面環(huán)山，一面臨海，根據2003年的統計數據，平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個(gè)指標，總面積不足2000平方公里的深圳就足以號稱(chēng)“超大城市”。根據同期統計數據，總面積約16萬(wàn)平方公里的北京，人口密度不過(guò)881人/平方公里。
1999年，深圳修建濱海大道，就開(kāi)始學(xué)習香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34.65平方公里，相當于5個(gè)蛇口半島。從海洋奪來(lái)土地的后果是，毗鄰大海的紅樹(shù)林自然保護區，10年來(lái)面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域，但看起來(lái)遙遙無(wú)期。 所有移民城市病的誘因中，“2001年收容遣送條例取消，沖擊最大�！备呷A友說(shuō)。
2001年收容遣返制度廢止，暫住證失去強制效力。深圳市出現了短時(shí)間內最大量的人口增長(cháng)�！皬�2001年之后兩年時(shí)間，深圳市暫住人口從700萬(wàn)增加到1000萬(wàn)�！备呷A友說(shuō)。
隨之而來(lái)的，是“飛車(chē)黨”和“同鄉村”。流動(dòng)人口大量聚集的關(guān)外地區，成為一些新流民作奸犯科的高發(fā)場(chǎng)所。廣東地區臭名昭著(zhù)的“飛車(chē)搶奪”，始發(fā)地就是深圳寶安區�！斑@些人在家鄉專(zhuān)門(mén)進(jìn)行摩托車(chē)訓練，熟練之后來(lái)城市作案�！备呷A友說(shuō)。據深圳市人口辦公室副處長(cháng)盧文彬2005年介紹，深圳基層派出所刑事發(fā)案量相當于內地中等城市的刑事發(fā)案量，而其中流動(dòng)人口犯案占98%，深圳同鄉村犯罪團伙就有2000多。
此外，城市還開(kāi)始出現一些形形色色的新面孔，比如每個(gè)十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐，和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達目的不罷休的賣(mài)花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺(jué)的是在城市經(jīng)濟鏈條外流動(dòng)的攤販。據高華友介紹，自2001年后的兩年時(shí)間里，深圳一共有17.6萬(wàn)戶(hù)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)，60萬(wàn)戶(hù)無(wú)證攤販。
城市要反哺哪些人？
深圳現在每年流入十幾萬(wàn)人，人口數量已經(jīng)“走到山頂”，深圳市發(fā)展改革局社會(huì )發(fā)展處董告訴記者說(shuō)。深圳目前的人口結構是：具有大專(zhuān)以上學(xué)歷的不足8.4%，而具有初中以下學(xué)歷的勞動(dòng)力人口卻占到66.52%。這些最低月薪不超過(guò)1000元的勞工，分享著(zhù)最少的公共資源，卻曾經(jīng)是深圳最主要的城市競爭力。
大量低薪的年輕勞工喂養了這個(gè)城市�！吧钲谟�20多年的時(shí)間，走完了別的城市需要200年才能完成的路�！鄙钲谑猩鐣�(huì )科學(xué)院社會(huì )發(fā)展所所長(cháng)楊立勛說(shuō)，深圳能夠由1979年的31萬(wàn)人口和只有一名工程師、國內GDP不足2億元的寶安縣，變成今天的百萬(wàn)人才、千萬(wàn)人口和數千億GDP的超大城市，是大量廉價(jià)的勞工激活了深圳。
但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國家發(fā)改委曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)調查，花多少錢(qián)可以把深圳所有的流動(dòng)人口都轉變?yōu)閼?hù)籍人口。高華友算了一下，結論是：3年內投入2000億。 深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說(shuō)：“根據我們的調查，每1億元的IT制造業(yè)投資，需配置1000個(gè)流水線(xiàn)上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房’來(lái)安置工人，按現在城中村出租屋面積計算，建安工程投入需要1000億～1500億元，而深圳政府從1995年到2000年用于基礎設施和城市建設的費用只有350億元。也就是說(shuō)，政府部門(mén)不吃不喝，也要花25年的時(shí)間才能滿(mǎn)足廉租屋的要求�！�
這是深圳政府不可能接受的一種調整人口結構的方法。深圳市的財政收入支配中，基礎建設依然是第一位的。這是一個(gè)難以從道義上問(wèn)責的問(wèn)題�！俺鞘械幕灸繕司褪窃鲩L(cháng)�！边@是社會(huì )學(xué)家莫勒寧研究城市的特性后得出結論，“否則，城市會(huì )被房地產(chǎn)商拋棄在塵土中(轉而開(kāi)發(fā)其他城市)。因此在土地開(kāi)發(fā)商、銀行家、市長(cháng)以及媒體的共同作用下，城市增長(cháng)幾乎成為每一座城市異常強烈而一致的目標。土地的銷(xiāo)售開(kāi)發(fā)決定了城市最基本的擴張形式�！� 在財力有限的情況下，大量的低級勞工從城市的產(chǎn)業(yè)基礎變?yōu)槌鞘性鲩L(cháng)的障礙。深圳必須要對非戶(hù)籍人口進(jìn)行篩選。它用的是漸進(jìn)式——每年投入幾百億，轉入16萬(wàn)個(gè)戶(hù)籍指標，也就是說(shuō)，每年從800萬(wàn)農民工和30萬(wàn)工商戶(hù)中，挑選出可以幫助它增長(cháng)的16萬(wàn)個(gè)人。
居住證的福利想象
入戶(hù)指標每年都沒(méi)有全部完成。能夠進(jìn)入這類(lèi)指標的是三類(lèi)人：獲得高級技術(shù)職稱(chēng)，三年個(gè)人納稅總額24萬(wàn)，以及政策遷戶(hù)口。前兩類(lèi)占了深圳戶(hù)籍指標的絕大多數，也是深圳市流動(dòng)人口“轉正”的主要方式。但1000萬(wàn)人中，符合政府設定的市民條件的人并不多。 獲得A類(lèi)居住證的人群，是轉化為戶(hù)籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩定工作至少半年以上并且簽定了勞動(dòng)合同。和全國其他城市的外來(lái)就業(yè)者相比，能夠獲得A證者此前已經(jīng)享受著(zhù)令人羨慕的福利待遇：擁有一張社�？�，上面包含著(zhù)他們在這個(gè)城市的醫療，養老和失業(yè)的保障。如果住院，他們可以從這張卡上直接劃掉90%的費用。和另一個(gè)超大型的移民城市——北京相比，這是商業(yè)保險才能享受到的內容。他們的孩子也大量進(jìn)入當地入學(xué)。目前深圳的80萬(wàn)中小學(xué)生，有60萬(wàn)都是外地人口。
實(shí)際上，“以前深圳市政府的財政體系只管182萬(wàn)深圳戶(hù)籍人口，而現在則擴大到了包括非戶(hù)籍人口在內的827萬(wàn)人，社會(huì )保障等多數公共服務(wù)已經(jīng)開(kāi)始逐步覆蓋到全社會(huì )�！鄙钲谏鐣�(huì )科學(xué)院院長(cháng)樂(lè )正說(shuō)。
而182萬(wàn)有深圳戶(hù)口的人還享受著(zhù)政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業(yè)的3個(gè)月里去政府免費提供的培訓中心學(xué)車(chē)，還可以報銷(xiāo)門(mén)診大部分費用。這些零碎的差別，折算成現金也是一筆不小的數目。高華友1995年就做過(guò)測算，將一個(gè)流動(dòng)人口轉為戶(hù)籍人口，市財政將為此支付15萬(wàn)元。按今天的市價(jià)，“每人至少需要35萬(wàn)�！备呷A友說(shuō)。
但即使是沒(méi)有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限，實(shí)現“城市大同”。目前所知，政府給A類(lèi)居住證獲得者的福利增加，是給予他們更多的信用，擴展他們在這個(gè)城市的生活空間�！氨热�，可以開(kāi)通全球通手機，這之前是需要本地戶(hù)口才能辦理的業(yè)務(wù)。還有銀行貸款，不需要保證金限制，還有信用卡的額度等等�！备呷A友說(shuō)。
