推進(jìn)政府機構按照合理、科學(xué)、高效的原則進(jìn)行改革，為深化行政管理體制改革、構建法治政府奠定基礎
自1988年的政府機構改革開(kāi)始，中央就已經(jīng)提出了政府職能的轉變和行政管理體制的改革，經(jīng)過(guò)幾次調整，我國政府職能和行政管理體制較之從前有了很大的變化，政府管理的觸角從微觀(guān)領(lǐng)域逐步轉向了公共領(lǐng)域，基本上適應了市場(chǎng)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的要求。
但是，由于我國正處于社會(huì )轉軌時(shí)期，適應計劃經(jīng)濟的政府職能和行政管理體制的慣性還在，適應市場(chǎng)經(jīng)濟的政府職能和行政管理體制尚未完全培育起來(lái)。因而在實(shí)踐中職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法等問(wèn)題仍然存在。迄今為止，政府機構設置遠沒(méi)有達到合理、科學(xué)、高效的要求。
深化行政管理體制改革，建設服務(wù)型的法治政府，必須按照精簡(jiǎn)、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協(xié)調的要求，深化機構改革，使政府組織機構更加合理、科學(xué)、高效。推進(jìn)政府機構改革，應科學(xué)規范部門(mén)職能，按綜合職能設置機構，將相同或者相近的職能交由一個(gè)部門(mén)承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法的問(wèn)題。
現行國務(wù)院組成部門(mén)有28個(gè)部委(署、行)，特設機構1個(gè)，直屬機構18個(gè)，辦事機構6個(gè)，部委(辦)管理的國家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國務(wù)院議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構29個(gè)。由于政府機構職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時(shí)出現，因此不斷要求國務(wù)院層面設立議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續發(fā)展蔓延之勢。
議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門(mén)太多，而且政府部門(mén)職能交叉的原因首當其沖。由于部門(mén)與部門(mén)之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節，協(xié)調性事務(wù)人為增多。
如社會(huì )保障事務(wù)分別屬于勞動(dòng)與社會(huì )保障部、民政部、衛生部分管，因之又產(chǎn)生了協(xié)調的問(wèn)題。再如交通運輸事務(wù)分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運能的規劃、建設與協(xié)調是政府的職責，而交通運輸的工程建設和運輸運營(yíng)則是企業(yè)的任務(wù)，設立了多個(gè)政府部門(mén)，而真正應當由政府承擔的規劃協(xié)調責任卻沒(méi)有部門(mén)承擔，這些政府部門(mén)代替運輸企業(yè)為大量的工程建設和運營(yíng)業(yè)務(wù)疲于奔命，這個(gè)領(lǐng)域仍是行政政企不分的計劃經(jīng)濟體制。還有能源管理事務(wù)長(cháng)期以來(lái)沒(méi)有設立政府部門(mén)管理，其事務(wù)分別屬于幾個(gè)國有能源企業(yè)管理，如此重要的戰略事項政府管理缺位，諸如此類(lèi)的問(wèn)題需要通過(guò)進(jìn)一步轉變政府職能，深化行政管理體制改革來(lái)解決。
首先，政府機構設置應本著(zhù)通盤(pán)規劃原則，根據管理要素設置。所謂管理要素就是指按照內政、外交、司法、發(fā)展規劃、財政金融、社會(huì )保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設、貿易、信息等管理要素設置部門(mén)。
其次，政府機構設置宜采用大部委設置模式，進(jìn)一步減少政府部門(mén)設置數量。所謂大部委制是指將詳盡的職能盡可能集中到一個(gè)部門(mén)，一方面可以精簡(jiǎn)政府機構，另一方面可以減少橫向協(xié)調困難，增強政府首長(cháng)對各部門(mén)的有效控制協(xié)調力。1978年，澳大利亞進(jìn)行了一場(chǎng)大規模的機構改革，其主要內容是合并政府職能，整個(gè)中央政府的部的數量從28個(gè)減少到18個(gè)。日本從2001年起，將中央政府過(guò)去的1府21省廳合并成1府12省廳。如文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并成教育科學(xué)技術(shù)省。
其三，設立政府獨立管制機構序列，更正所謂直屬事業(yè)單位序列的做法。政府機構中除了政府組成部門(mén)以外，還有許多直屬機構和所謂具有公共職能的直屬事業(yè)單位，如，安全監督、質(zhì)量監督和商品檢驗檢疫、食品與藥品監督、銀行業(yè)監管、證券業(yè)監管、保險業(yè)監管等，這類(lèi)機構都具有監管職能，應當參考美國等國家建立政府獨立管制機構，這類(lèi)機構雖不作為政府組成部門(mén)，但擁有相當獨立的規制權、管理權以及行政裁決權，并且不一定因政府換屆而換屆，以凸顯其專(zhuān)業(yè)性和獨立性�，F行的政府機構序列中將證監會(huì )、銀監會(huì )、保監會(huì )等列為國務(wù)院直屬事業(yè)單位卻擁有大量的公共權力的做法應當改革。
其四，能否重新設國務(wù)院體制改革辦公室作為國務(wù)院辦事機構。體制改革事務(wù)是社會(huì )轉型時(shí)期政府的重要使命，不宜將體制改革事務(wù)置于任何部委之中，而應當作為國務(wù)院的辦事機構重新設立國家體制改革辦公室，直接對國務(wù)院和國務(wù)院總理負責。政府管理的第一要素就是制定計劃和規劃，并不因為實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟，政府就不要做規劃和計劃了，將國家發(fā)展計劃委員會(huì )更名為發(fā)展改革委員會(huì )的做法值得探討。
其五，充分發(fā)揮委員會(huì )的功能和作用。作為行政機構設置的行政委員會(huì )與普通的行政機關(guān)，實(shí)行的都是行政首長(cháng)負責制，都隸屬于行政機關(guān)序列；但委員會(huì )的功能與普通的行政機關(guān)還是存在一些差別。
一般來(lái)說(shuō)，委員會(huì )所處理的事務(wù)帶有更強的綜合性和宏觀(guān)性，所處理的問(wèn)題并不十分強調行政效率，而更為強調解決問(wèn)題的科學(xué)和理性。因此，對于委員會(huì )的設置，應該依照其所管理的事務(wù)的特性來(lái)進(jìn)行。
實(shí)際上，國務(wù)院組織法的規定已經(jīng)對此有所考慮——委員會(huì )設為主任1名，副主任2名～4名，5名～10名委員。這些委員應由一定比例的專(zhuān)職專(zhuān)家組成，專(zhuān)職專(zhuān)家對委員會(huì )所管理的事務(wù)應享有平等的投票權；另外，委員會(huì )的組織活動(dòng)原則應該由合議制取代首長(cháng)負責制，委員會(huì )主任只享有最后的票決權。這樣才能真正發(fā)揮委員會(huì )對綜合性事務(wù)的議決和管理功能。
其六，整合行政職能，裁并議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構。在整合行政職能的基礎上，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府部門(mén)設置，合并相近管理事務(wù)，加強部門(mén)協(xié)調功能。在此基礎上裁并原有的議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構。
關(guān)于議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構設置的規范性法律文件，根據國務(wù)院2003年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構設置的通知》，既未表明其法律上的依據，也缺少進(jìn)行設立的必要性和科學(xué)性論證，同時(shí)也沒(méi)有規定議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構的設置程序，僅僅規定了這些議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構的工作承擔部門(mén)。這種規范性法律文件缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明了為了應付實(shí)際需要而作出的某種決斷。這種議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構的設置應該實(shí)現法定化，至少應該出臺行政法規予以規范。
其七，加強行政組織法制建設，實(shí)現“三定”規定法定化。“三定”規定是合理界定行政機關(guān)職能、合理設定行政機關(guān)內部機構、核定行政機關(guān)編制的有效手段，在實(shí)踐中取得了良好的效果，但也存在一些問(wèn)題，如副職過(guò)多、議事協(xié)調機構和臨時(shí)機構設立過(guò)于隨意等。對“三定”規定法定化的過(guò)程也就是對“三定”規定全面進(jìn)行梳理，使其科學(xué)化、理性化、法治化的過(guò)程�！叭ā币幎ǚǘɑ钋袑�(shí)可行的路徑就是國務(wù)院制定行政法規加以規定。待各種條件成熟以后，我國應對國務(wù)院組織法和地方政府組織法進(jìn)行修改，對政府組織法進(jìn)行系統科學(xué)的設置并加以法定化，這樣才符合行政組織法定化的法律保留原則。
作者：熊文釗(中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)
