“就行政訴訟指定管轄、異地審理，最高人民法院將作出具體規定，行政訴訟異地管轄相關(guān)司法解釋將在今年下半年出臺�！痹谇安痪谜匍_(kāi)的全國高級人民法院院長(cháng)座談會(huì )上，最高人民法院明確提出了改革行政訴訟管轄制度的任務(wù)。
這項改革是在怎樣的背景下提出來(lái)的？從個(gè)別法院的悄然試水到最高法院明確提出改革行政訴訟管轄制度，其間又有怎樣的歷程？近日，記者對此進(jìn)行了深入調查。
緣起一
由于地方法院的人、財、物諸方面都依賴(lài)于本地同級政府，造成了“民告官”案立案難、審理難、執行難
“哪敢告官啊，以后還得受他們管呢�！辈稍L(fǎng)中，一家服裝公司的孫老板感嘆道。
“就算起訴到法院也沒(méi)用，民哪告得過(guò)官��？”高先生對交警給出的處罰很不滿(mǎn)，總覺(jué)得交警的處罰是不對的，但他覺(jué)得自己只是一介草民，即使起訴，也不一定能夠勝訴。想來(lái)想去，還是作罷。
當事人訴權行使保障不充分。當事人訴權意識不足，對行政訴訟顧慮重重，即便自己的權益受到行政機關(guān)損害，也不愿起訴。江蘇省響水縣人民法院法官李富金一針見(jiàn)血地指出問(wèn)題所在。
而法院也陷入了困局�？h法院審不了縣政府當被告的案子�！坝捎诘胤椒ㄔ旱娜�、財、物諸方面都依賴(lài)于本地同級政府，在審理當地政府為被告的行政案件時(shí)，法院難免存有顧慮。這也造成了立案難、審理難和執行難在行政審判工作中相對突出�！闭憬「呒壢嗣穹ㄔ涸洪L(cháng)應勇在接受記者采訪(fǎng)時(shí)明確指出。
部門(mén)保護和地方干擾，是長(cháng)期以來(lái)困擾人民法院行政審判工作的重要因素。束縛行政案件受理的“土政策”，給行政案件受理定框框、劃范圍的情況在一些地方依然存在。
被形象地稱(chēng)為“民告官”的行政訴訟，長(cháng)期以來(lái)存在“三難”，即告狀難、審理難、執行難。行政訴訟舉步維艱，該從哪里突破？
緣起二
開(kāi)庭前，市長(cháng)打電話(huà)把法院院長(cháng)找去，數落一頓后把傳票扔給院長(cháng)說(shuō)：拿回去———胡鬧
2002年7月，一場(chǎng)有關(guān)破解“民告官”難題的改革在浙江省臺州市中級人民法院悄無(wú)聲息地進(jìn)行著(zhù)。
“當時(shí)我們都擔心，萬(wàn)一搞不好怎么辦？”時(shí)過(guò)五年，談起當時(shí)的情景，曾經(jīng)擔任臺州中院行政審判庭庭長(cháng)的陳崇冠還是那樣的興奮。
陳崇冠給記者舉了個(gè)例子，有一個(gè)行政案件牽涉到某行政單位。開(kāi)庭前，市長(cháng)打電話(huà)把基層法院院長(cháng)找去，數落一頓后把傳票扔給院長(cháng)說(shuō)：拿回去———胡鬧！
正是這個(gè)例子促使陳崇冠下定決心，要通過(guò)異地管轄為法官減壓，讓法官在沒(méi)有壓力的情況下公正辦案。
破局一
異地審判，法官審案的時(shí)候就不用瞻前顧后了
2002年6月，陳崇冠召集9個(gè)基層法院行政審判庭庭長(cháng)開(kāi)會(huì )。會(huì )上明確基層法院將當地政府為被告的案件和原告、第三人為10人以上的集團訴訟案件，作為重大、復雜案件，交由異地基層法院審判。由原告直接向中院起訴，中院審查后，認為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外的基層法院審判的裁定。一個(gè)月后，一場(chǎng)行政訴訟案件的異地交叉管轄改革在臺州中院?jiǎn)?dòng)。
2002年8月16日，五家企業(yè)404名職工為養老保險問(wèn)題狀告溫嶺市政府。臺州市中級人民法院受理后，指定由臺州市路橋區人民法院審理。
溫嶺市政府下文件要求將溫嶺市五家企業(yè)四百多名職工一次性從“社�！蓖顺鰜�(lái)，納入城市居民最低生活保障的范圍。溫嶺市社保局根據政府的文件精神，停止了幾百名職工享受的養老保險待遇。案子開(kāi)庭審理那天，原告方來(lái)了一百多人，庭里只能坐下三十幾個(gè)人，大部分站在庭外。市長(cháng)也來(lái)了。經(jīng)法庭審理，溫嶺市政府接納了法庭的建議，變更原行政行為。幾百名職工的問(wèn)題得到了解決。案子以原告撤訴了結。
審理該案的原路橋區法院行政審判庭汪庭長(cháng)知道，這個(gè)案子如果不是異地審判，在溫嶺審，結果將很難預料。把溫嶺的案子拿到路橋來(lái)審，法官審案的時(shí)候就不用瞻前顧后了。
破局二
實(shí)行異地管轄，使群眾對法院信任度增強的同時(shí)還促進(jìn)了行政機關(guān)依法行政
溫嶺市法制辦柯主任也深有體會(huì )，實(shí)行異地管轄，使群眾對法院信任度增強的同時(shí)還促進(jìn)了行政機關(guān)依法行政，因為法院“不好講話(huà)了”。
一年后，臺州中院統計，2002年7月至2003年6月，一審審結被告為縣級政府的行政案件72件，政府敗訴45件，敗訴率62.5%。而此前一年，臺州市一審審結同類(lèi)案件107件，政府敗訴14件，敗訴率為13.1%。
這份數據引起了浙江省高院的重視。
浙江省高院隨即組織了一個(gè)調研小組，在臺州，他們開(kāi)了數十次研討會(huì )，走訪(fǎng)了法官、政府官員和有關(guān)案件原告，得出的結論是：這個(gè)數字沒(méi)有水分。
2004年3月，浙江省高院將異地管轄制度在全省推廣，規定被告為縣級以上人民政府的案件，原告人數為10人以上社會(huì )影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件，由中級人民法院作為一審法院，或者由中院移交、指定其他基層法院審理。
新問(wèn)題
由于就近指定管轄法院相對固定，出現了兩地政府互為“支持”的情況
隨著(zhù)改革的深入，和陳崇冠一樣的法官們發(fā)現，為方便原告訴訟，通常就近指定異地法院管轄，但由于相對固定，出現了兩地政府互為“支持”的情況。
不少原告對縣級以上政府為被告和重大集團訴訟案件之外的其他案件也要求異地審判；另外也有一些原告抱怨案件因異地審理而帶來(lái)訴訟不便。
由于僅對被告為縣級以上人民政府和重大集團訴訟案件實(shí)行異地管轄，實(shí)行改革以來(lái)到2005年底，行政訴訟異地管轄案件僅占整個(gè)臺州市一審行政訴訟案件17%。
問(wèn)題出來(lái)了，是就此止步，還是破冰前行？行政訴訟異地管轄路在何方？
再破解
管轄范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告選擇權，準許原告在起訴時(shí)既可以選擇當地法院管轄，也可以請求中院自行審理或由中院移交異地法院審理
2006年4月，臺州市中院第一次對行政案件異地交叉管轄下發(fā)正式文件，文件將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告是否要求異地管轄的選擇權，準許原告在起訴時(shí)既可以選擇當地法院管轄，也可以請求中院自行審理或由中院移交異地法院審理。
臺州中院院長(cháng)丁鏵說(shuō)，這樣的規定更細致，是對當事人權益的尊重，對地域面積廣闊的省份，這樣的規定更具實(shí)用性。
各地經(jīng)驗
行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也相繼生根發(fā)芽
與此同時(shí)，行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也生根發(fā)芽了。為預防和抵制不當干預行政審判的現象，2005年11月，江蘇省法院系統制定了《關(guān)于行政訴訟案件管轄若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》，加大指定管轄、移送管轄的力度，推廣交叉管轄和異地管轄，進(jìn)一步暢通全省行政案件立案渠道。
近年來(lái)，為了減少基層人民法院行政審判的壓力，上海市法院系統對以區、縣級人民政府為被告的行政案件，如果有管轄權的基層人民法院覺(jué)得不適合審理，或者審理有難度的，可以由中級人民法院管轄審理，即實(shí)行提級管轄，中級人民法院可自行審理，也可指定其轄區內的其他法院審理。
甘肅省酒泉市中級人民法院從2003年開(kāi)始，創(chuàng )建了行政訴訟個(gè)案異地管轄制度，對被告是本地政府、案件屬于本地集團訴訟、會(huì )在本地產(chǎn)生較大影響的實(shí)行異地管轄。
權威觀(guān)點(diǎn)
行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個(gè)有效的訴權保護，克服地方和部門(mén)保護主義
最高人民法院行政審判庭庭長(cháng)趙大光認為，行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個(gè)有效的訴權保護。被公眾形象地稱(chēng)為“民告官”的行政審判，將通過(guò)異地審理的方式，克服地方和部門(mén)保護主義。
“異地審理確實(shí)是有利于減少行政干擾，可是會(huì )不會(huì )增加有關(guān)當事人的經(jīng)濟負擔呢？”記者問(wèn)。
“在研究起草司法解釋的時(shí)候，應當說(shuō)已經(jīng)考慮到這個(gè)問(wèn)題了�！壁w大光告訴記者。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認為，行政訴訟異地管轄有利于解決行政權力干預司法的問(wèn)題，但要明確哪些案件、符合什么樣的條件才適用異地管轄，也就是得有一定界限。
如何平衡？趙大光談到他們的設想。首先，要盡可能地就近指定管轄，不能指定太遠的法院，要考慮到方便當事人訴訟。其次，目前我國的交通條件已經(jīng)有了較大改善，縣與縣之間，甚至市與市之間的交通，多數地方還是很便利的，不會(huì )給當事人帶來(lái)太多的負擔和麻煩。還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，那就是價(jià)值的衡量問(wèn)題，是把當事人方便訴訟放在首位，還是把保證案件的公正審理放在首位。
2006年底，最高人民法院專(zhuān)門(mén)在臺州市召開(kāi)起草行政案件管轄問(wèn)題司法解釋的研討會(huì )，“臺州模式”為最高法院研究制定相關(guān)的司法解釋提供了有益的借鑒。
在今年3月召開(kāi)的第五次全國行政審判工作會(huì )議上，最高人民法院對一些地方法院探索指定管轄、提級審理的做法予以肯定。最高人民法院院長(cháng)肖揚認為，通過(guò)行政案件管轄制度的改革，以較小的代價(jià)，來(lái)解決長(cháng)期困擾行政審判問(wèn)題，保證人民法院公正審判。
今年7月全國高級人民法院院長(cháng)座談會(huì )上，最高人民法院副院長(cháng)奚曉明表示，最高人民法院已經(jīng)起草了《關(guān)于行政訴訟管轄若干問(wèn)題的規定》，并征求了相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，將提交審判委員會(huì )討論。
至此，一場(chǎng)圍繞行政訴訟管轄的改革即將破繭成蝶。（記者 袁定波）
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