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你是“哪里的人？”早就不重要了，“英雄不問(wèn)出處”已經(jīng)成為我們身邊的事實(shí)。 當我們今天關(guān)注戶(hù)籍改革的時(shí)候，這些事情已經(jīng)被淡化了。
但被形容為“堅冰”的原有的戶(hù)籍制度，還是成為一面無(wú)形的墻，把城里人和農村人、大城市人和小城鎮人分割開(kāi)來(lái)，戶(hù)籍瓶頸成了許多人一生都無(wú)法逾越的障礙。在我省實(shí)行城鄉統一戶(hù)口登記為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革雖然至今尚未啟動(dòng) ，但它作為公安戶(hù)籍管理工作2008年的一項重點(diǎn)內容已被推向了前臺——
姜亦茹一家從肇東來(lái)到哈爾濱已經(jīng)7年了，孩子正在顧鄉的康復小學(xué)讀五年級，今年就要升初中。為了讓孩子在初中階段能有一個(gè)理想的學(xué)習環(huán)境，姜亦茹打算讓孩子到60中或69中就讀�？墒�，因沒(méi)有哈爾濱市戶(hù)口，孩子只能借讀，還要向學(xué)校交納數額不菲的擇校費�！拔易稍�(xún)過(guò)了，像我家這種情況，若想在哈爾濱落戶(hù)，只能走買(mǎi)房子這條路，可是在60中或69中校區內的房?jì)r(jià)實(shí)在是太高，難以負擔�！苯嗳愫軣o(wú)奈。
在哈爾濱和我省的大中城市，像姜亦茹這樣境遇的人已經(jīng)是一個(gè)數目龐大的群體。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，流動(dòng)人口越來(lái)越多，可是因為戶(hù)籍制度的限制，流動(dòng)人口難以“流動(dòng)”�，F行的戶(hù)籍管理制度成為一面無(wú)形的墻，把城里人和農村人、大城市人和小城鎮人分割開(kāi)來(lái)。
近年，我國一些省市已實(shí)行按居住地登記戶(hù)口，推進(jìn)城鄉一體化改革�？墒窃谖沂�，以取消城市和農村戶(hù)口二元化差別，實(shí)行城鄉統一戶(hù)口登記為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革至今尚未啟動(dòng)。何時(shí)才能獲得新身份？姜亦茹們望眼欲穿。
戶(hù)籍改革本身并不很復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻錯綜復雜
我省近3800萬(wàn)人口，有近2000萬(wàn)人在農村。隨著(zhù)農業(yè)經(jīng)濟結構調整和推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐的加快，促使農村富余勞動(dòng)力不斷向城市轉移。按理說(shuō)，為了適應這種變化，戶(hù)籍制度也要與之相應地進(jìn)行調整并加快改革的進(jìn)程，在全省范圍內實(shí)行城鄉統一戶(hù)口登記制度，取消“農業(yè)戶(hù)口”與“非農業(yè)戶(hù)口”的二元制，以具有合法固定的住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源為基本落戶(hù)準入條件，逐步放寬大中城市戶(hù)口遷移限制。
2006年，省公安廳便提出了戶(hù)籍管理制度改革意見(jiàn)，省政府成立了戶(hù)籍管理制度改革領(lǐng)導小組。省公安廳治安總隊向省民政廳、人口與計劃生育委員會(huì )、人事、勞動(dòng)、教育等22個(gè)省直相關(guān)部門(mén)就戶(hù)籍管理制度改革工作征求了意見(jiàn)。22家省直單位原則上都同意了開(kāi)展這項改革。但是，省政府一直對戶(hù)籍管理制度改革持謹慎態(tài)度，只是明確先在牡丹市進(jìn)行試點(diǎn)。牡丹江市公安局按照省公安廳的意見(jiàn)，就戶(hù)籍管理制度改革進(jìn)行了調研，但直至今日試點(diǎn)工作仍沒(méi)正式開(kāi)展。
政府態(tài)度謹慎是有原因的。
戶(hù)籍管理作為一項重要的國家行政管理制度，其主要功能是政府職能部門(mén)通過(guò)對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權利能力和民事行為能力，證明公民的身份，方便公民參加各種社會(huì )活動(dòng)；通過(guò)戶(hù)籍登記，為政府制定經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、實(shí)施包括治安管理在內的各項行政管理提供人口數據及相關(guān)基礎性資料。這是戶(hù)籍制度的“本來(lái)面目”。
省公安廳治安總隊韓玉林總隊長(cháng)說(shuō)，對于公安機關(guān)來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革本身并不很復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻錯綜復雜�，F行的戶(hù)籍管理制度的功能在社會(huì )發(fā)展過(guò)程中總是不斷被強化、放大，長(cháng)期以來(lái)形成的以戶(hù)口登記為依據，城鄉分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障、計劃生育、退伍安置、義務(wù)教育等行政管理工作，給戶(hù)籍管理附加了過(guò)多的不合理社會(huì )管理功能，使戶(hù)籍登記失去了本來(lái)面目。這種做法的弊端在改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟越來(lái)越深入發(fā)展的今天日益顯現：劃分農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口并實(shí)行二元戶(hù)口管理的做法，既不科學(xué)也不合理；戶(hù)口遷移管理過(guò)死，難以滿(mǎn)足公民正常遷移的需要。
“如果戶(hù)籍改革與經(jīng)濟社會(huì )配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶(hù)口改成一元的，沒(méi)有實(shí)際意義�！表n玉林說(shuō)�！斑M(jìn)了城里的門(mén)，不一定就是城里的人”。只有剝離附加在戶(hù)口上的各項利益差別，才能體現公民社會(huì )身份與“國民待遇”的平等性。如果不解決好相關(guān)的社會(huì )經(jīng)濟政策問(wèn)題，戶(hù)籍管理制度改革將難以穩步推進(jìn)。戶(hù)籍管理制度改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。因此，若想推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，重要的前提是有關(guān)部門(mén)要對計劃生育、最低生活保障、社會(huì )保險、義務(wù)教育，特別是農村土地承包和集體經(jīng)濟收益分配等與戶(hù)籍改革相關(guān)的現行法律法規政策進(jìn)行一次全面清理，并制定出相應的修改和過(guò)渡性措施。
我們的城市準備好了嗎？
戶(hù)籍改革不是簡(jiǎn)單的“戶(hù)口本”改革，它涉及的就業(yè)、醫療、教育、福利等方面的一系列問(wèn)題才是改革的難點(diǎn)所在，需要政府真正下力氣進(jìn)行整體改革
據報載，2003年，河南省鄭州市放低戶(hù)口“門(mén)檻”。正式辦理戶(hù)口遷移手續近一個(gè)月，已有數萬(wàn)人成為鄭州市新市民，城市化建設明顯加快。但始料不及的是，該市各中小學(xué)也因這次戶(hù)籍改革普遍出現了“人滿(mǎn)為患”。全市百余家中小學(xué)新生激增，幾乎所有中小學(xué)都忽然感受到嚴重超載的壓力。有的小學(xué)出現三個(gè)孩子一張書(shū)桌的現象。鄭州的學(xué)校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學(xué)生作業(yè)，只好讓學(xué)生互相批閱。有的學(xué)校甚至發(fā)明了讓學(xué)生戴著(zhù)生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因為上面有學(xué)生的名字，能幫助老師記憶。
當時(shí)， 由于老人可以免費在鄭州辦公交卡，免費公交卡的發(fā)放數量曾嚴重超出計劃。
迫于城市管理的壓力，2004年8月，鄭州市被迫叫停按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶(hù)口新政。
在許多實(shí)行了一元化戶(hù)籍管理的地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶(hù)口”后卻發(fā)現，教育、醫療保障、就業(yè)等卻沒(méi)有隨之“升級”，有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。
面對戶(hù)籍制度改革，我們的城市準備好了嗎？
2006年，牡丹江市被確定為全省戶(hù)籍改革試點(diǎn)單位，為了保證戶(hù)籍改革試點(diǎn)工作能夠順利進(jìn)行并取得成功，當地公安機關(guān)廣泛聽(tīng)取了一些部門(mén)關(guān)于戶(hù)籍改革的意見(jiàn)，進(jìn)行了深入調研。
當地教育局提出，實(shí)行城鄉“一元化”戶(hù)口登記管理制度，農村中小學(xué)生會(huì )跨越戶(hù)口限制，會(huì )大量涌入城市中小學(xué)，尋求優(yōu)質(zhì)教育資源，從而導致、加劇學(xué)校的冷熱不均，不利于教育的均衡發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行戶(hù)口“一元化”管理，取消農業(yè)、非農業(yè)戶(hù)口界限，國家針對農村中小學(xué)實(shí)施的“兩免一補”政策將很難落實(shí)。高中異地擇校就讀問(wèn)題也很難控制。
民政部門(mén)也表示擔憂(yōu)：戶(hù)籍制度改革后，城市化步伐必將加快，城市居住人口和流動(dòng)人口將日益增多，必然帶來(lái)計劃生育、社會(huì )治安等一系列問(wèn)題，客觀(guān)上要求加快社區建設步伐，強化社區服務(wù)保障功能，實(shí)現社區居民的自我管理、自我教育、自我發(fā)展，降低目前高額的城市行政管理成本。但目前該市社區建設步伐與戶(hù)籍制度改革步伐之間還存在一定差距，必將增大社區工作壓力。
和我省總體情況一樣，該市農民一種是有農業(yè)戶(hù)口并具有村集體經(jīng)濟組織成員身份的農民，這部分人群占絕大多數；另一種是僅具有農業(yè)戶(hù)口的村民，這部分人在城郊居多。取消了農業(yè)戶(hù)口與非農業(yè)戶(hù)口的區別后，這些人員很有可能提出要享受城市低保待遇等市民待遇問(wèn)題，又將成為城市中新的不穩定因素。同時(shí)，新的少壯勞動(dòng)力源源流入城區、鎮駐地，致使原來(lái)的就業(yè)結構性矛盾更加激烈，越來(lái)越多的人員可能失去工作而進(jìn)入低保行列，增加政府財政壓力。
該市目前實(shí)行的城鎮職工基本醫療保險制度，界定參保對象的身份標準之一是具有城鎮戶(hù)口。如戶(hù)籍管理改革后實(shí)行“一元化”，取消農業(yè)戶(hù)口，城市居民與農村居民不能區別，身份無(wú)法界定，參保政策的制定會(huì )受到影響。
城里人也有怨言：戶(hù)口一放開(kāi)，龐大的農民涌進(jìn)城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？
可以想象，放寬城市戶(hù)口限制，大量農村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開(kāi)，城市肯定會(huì )“不堪重負”。
牡丹江市公安局在調研中聽(tīng)到一種共同的聲音：相關(guān)部門(mén)眾口一辭都要求公安部門(mén)要進(jìn)行身份界定，認為戶(hù)籍管理制度無(wú)論怎樣改，公安部門(mén)應該讓相關(guān)部門(mén)認定出農業(yè)和非農業(yè)的戶(hù)口性質(zhì)，以配合該部門(mén)的工作。勞動(dòng)和社會(huì )保障局就認為：為了防止許多不是原農民身份的農村人口不當得利，使國家的農村政策不走偏，建議公安部門(mén)能否將原農業(yè)戶(hù)口轉成居民戶(hù)口時(shí)，在數據庫中建立一個(gè)非常明顯的標記。在一些特殊情況下，當政府負責實(shí)施農村政策的職能部門(mén)無(wú)法準確鑒別居民身份時(shí)，給予查詢(xún)、鑒證支持。
我們的城市，面對戶(hù)籍改革，需要準備的工作還很多。
“一元化”，離我們并不遙遠
推進(jìn)一元化戶(hù)籍管理改革，是公安戶(hù)籍管理工作2008年的一項重點(diǎn)內容，戶(hù)籍制度改革工作初步意見(jiàn)已形成
戶(hù)籍管理由“二元”歸于“一元”，已是大勢所趨。
戚軍生支隊長(cháng)說(shuō)，推進(jìn)一元化戶(hù)籍管理改革，是戶(hù)政支隊和治安總隊2008年的一項重點(diǎn)工作。實(shí)行城鄉統一戶(hù)口登記制度，取消二元制管理模式后，全省會(huì )根據各地市經(jīng)濟發(fā)展狀況、綜合承受能力及相關(guān)部門(mén)配套改革措施進(jìn)展情況，分階段、分步驟逐步改善戶(hù)口遷移政策。但是，加快戶(hù)籍制度改革，實(shí)行城鄉戶(hù)口統一登記制度，實(shí)現基本準入條件下的公民遷移自由，一個(gè)重要前提是必須有政府及相關(guān)部門(mén)配套的改革措施予以支持。
如果實(shí)施戶(hù)籍制度改革，將有大批農村富余勞動(dòng)力轉移到城市，這就勢必要求加快城市基礎設施建設來(lái)與農業(yè)勞動(dòng)力轉移、產(chǎn)業(yè)結構調整、經(jīng)濟發(fā)展水平提高及市場(chǎng)發(fā)育程度相適應。必須有計劃地加快城市基礎設施建設，加強住宅設施、能源設施、商業(yè)設施、交通設施、信息設施、教育文化衛生設施、環(huán)境設施、防災設施等建設，健全城市居住、公共服務(wù)、社區服務(wù)功能，增強城市人口的容納力。
從公安機關(guān)開(kāi)展的調查情況看，目前，農村富余勞動(dòng)力進(jìn)城所占去的勞動(dòng)崗位，絕大多數屬于體力消耗大、勞動(dòng)時(shí)間長(cháng)、衛生條件差的崗位。鄉村人進(jìn)城基本上不影響城市人就業(yè)。但是，隨著(zhù)二元社會(huì )結構的打破，按市場(chǎng)機制配置勞動(dòng)力資源，必然會(huì )使城市的就業(yè)形勢更加趨于嚴峻。為了緩和就業(yè)矛盾，創(chuàng )造更多的就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)空間，實(shí)現勞動(dòng)力的合理配置和充分就業(yè)，必須建立城鄉勞動(dòng)力統一調配的市場(chǎng)，以調整產(chǎn)業(yè)結構，經(jīng)濟結構、投資結構為主要政策，以提高有效供給，擴大需求的辦法，增加就業(yè)，進(jìn)而增加城市的容量。
有關(guān)人士呼吁：從關(guān)注民生、便民利民的要求出發(fā)，實(shí)施戶(hù)籍制度改革的同時(shí)，各地政府和教育等有關(guān)部門(mén)要主動(dòng)承擔責任，把解決進(jìn)城農民子女中適齡兒童少年接受教育問(wèn)題納入城市義務(wù)教育工作范圍，統籌安排，合理解決，排除教育上的歧視政策。
我省目前在城市中已普遍建立了社會(huì )保障機制，而農村還沒(méi)有完善起來(lái)。農民是以土地做保障的。在實(shí)行戶(hù)籍制度改革后，一部分農民轉為城市居民，除了其自身通過(guò)市場(chǎng)交換獲得居住、生活條件外，失去了以土地作保障的條件。今后，建立城鄉統籌的保障制度，既要考慮城鄉差別，應根據同一尺度解決保障問(wèn)題。
據韓玉林總隊長(cháng)介紹，省公安廳在充分調研的基礎上，已向省政府上報戶(hù)籍制度改革工作初步意見(jiàn)。經(jīng)省政府批準后，在政府協(xié)調有關(guān)部門(mén)解決戶(hù)籍制度改革配套措施的基礎上，在試點(diǎn)改革成功后，在全省范圍內開(kāi)展戶(hù)籍制度改革。實(shí)行城鄉統一戶(hù)口登記制度，取消二元制管理模式后，全省將根據各地市經(jīng)濟發(fā)展狀況、綜合承受能力及相關(guān)部門(mén)配套改革措施進(jìn)展情況，分階段逐步在大中城市實(shí)行以具有合法固定的住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源為基本落戶(hù)準入條件，實(shí)現公民遷移自由。具體分三個(gè)階段：第一階段：實(shí)現中小城市中有合法固定住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源的外來(lái)人口均可登記戶(hù)口。同時(shí)其它城市繼續調整戶(hù)口遷移政策，放寬落戶(hù)條件。第二階段：實(shí)現大、中城市中有合法固定住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源外來(lái)人口均可登記戶(hù)口。同時(shí)省會(huì )哈爾濱繼續調整戶(hù)口遷移政策，進(jìn)一步放寬落戶(hù)條件。第三階段：實(shí)現省會(huì )哈爾濱市有合法固定住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源的外來(lái)人口均可登記戶(hù)口。
在積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍改革的同時(shí)，各部門(mén)適當、及時(shí)調整政策，一元化戶(hù)籍改革的目標是可以實(shí)現的。
戶(hù)籍管理制度改革的“熱身”
近年來(lái)，我省各地正逐步放寬城市戶(hù)口遷移條件限制，為下一步實(shí)行一元化戶(hù)籍管理制度改革做準備
我省曾進(jìn)行過(guò)戶(hù)籍管理制度改革的“熱身”。早在2001年，我省開(kāi)始實(shí)施小城鎮戶(hù)籍管理制度改革，取消了每年“農轉非”的計劃指標。2003年，省公安廳出臺了19項便民利民措施，其中涉及放寬城市戶(hù)口遷移條件限制的就有5項。如第13項：在審批父母投靠子女落戶(hù)時(shí)，對于父母體弱多病、已下崗或提前退休的可不受年齡限制。第14項：在省內地級城市的市轄鎮也可以實(shí)行小城鎮戶(hù)籍制度改革的落戶(hù)政策。第15項對于自行來(lái)大中城市謀生，沒(méi)有其它落戶(hù)政策規定，在本市居住10年以上，有合法產(chǎn)權住房，并有穩定收入的，本人、配偶及子女可在當地申請落戶(hù)。第17項對于申請夫妻投靠落戶(hù)的，在未達到落戶(hù)規定的結婚年限，被投靠人死亡且子女未成年的，投靠人在達到落戶(hù)年限且未再婚的，可以申報落戶(hù)。第18項放寬夫投妻落戶(hù)審批條件，對于申請夫投妻落戶(hù)、夫系非農業(yè)戶(hù)口的，與妻投夫的條件一致。
據省公安廳治安總隊戶(hù)政支隊戚軍生支隊長(cháng)介紹，近年來(lái)，我省各地正逐步放寬城市戶(hù)口遷移條件限制，為下一步實(shí)行一元化戶(hù)籍管理制度改革做準備。目前，在雞西、鶴崗、雙鴨山、伊春、七臺河、黑河、綏化市和大興安嶺行署已經(jīng)實(shí)行只要具有合法產(chǎn)權住房即可申請在本地落常住戶(hù)口的政策；在齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、大慶市，實(shí)行購買(mǎi)商品房或二手房達到各地結合本地實(shí)際制定具體標準或沒(méi)有達到標準但居住滿(mǎn)5年的即可申請在本地落常住戶(hù)口的政策。在省會(huì )哈爾濱市實(shí)行購買(mǎi)商品房或二手房達到一定標準或沒(méi)有達到標準但居住滿(mǎn)8年的即可申請在本地落常住戶(hù)口的政策。另外，在全省范圍內實(shí)行夫妻投靠不受婚齡限制、不受年齡限制，不受雙方戶(hù)口性質(zhì)限制的落戶(hù)政策。只要投靠人無(wú)公職并且辦理了結婚登記，即可在夫妻任何一方戶(hù)口所在地申請投靠落戶(hù)。在全省范圍內實(shí)行被投靠子女年滿(mǎn)18周歲且有合法固定住所，其父母年滿(mǎn)45周歲即可在被投靠子女戶(hù)口所在地申請落常住戶(hù)口的政策；體弱多病、已下崗或提前病退者可不受年齡限制。
戚軍生說(shuō)，從近年我省城鎮戶(hù)籍管理制度的變化看，允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶(hù)，并不能對城市發(fā)展構成影響和沖擊。而且有相當一部分進(jìn)城謀生的農民不想失去土地，沒(méi)有在城市落戶(hù)的要求。同時(shí)，與農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動(dòng)保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了一定進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶(hù)籍制度改革提供了有利條件，為進(jìn)一步改革奠定了基礎。
小貼示
“一元化戶(hù)籍管理”：取消城鄉分割的農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口二元戶(hù)口性質(zhì)，建立城鄉統一的戶(hù)口登記管理制度，無(wú)論是城鎮居民還是農村居民，其戶(hù)口統稱(chēng)“中華人民共和國居民戶(hù)口”。按照在經(jīng)常居住地登記常住戶(hù)口的原則，每個(gè)公民只能登記一個(gè)常住戶(hù)口。(記者 文天心）
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