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人大代表參與政府預算案的決策討論，使政府的財政支出走向透明、公平、接受公眾監督，溫嶺開(kāi)了個(gè)好頭
2月24日下午，浙江省溫嶺市新河鎮塘下片代表團除領(lǐng)銜代表莫海亮以外的15名鎮人大代表離開(kāi)會(huì )場(chǎng)，抗議該代表團提出的“關(guān)于增加塘下片教育資金投入”的議案并沒(méi)有被人大主席團采納。
在新河鎮黨委書(shū)記朱寶卿和新河鎮人大主席林仁福的解釋勸說(shuō)下，退場(chǎng)的代表們才返回會(huì )場(chǎng)，繼續參加新河鎮第十五屆人民代表大會(huì )第三次會(huì )議。
“人大代表退場(chǎng)表示抗議，這在全國恐怕也是第一次�！睖貛X市委宣傳部理論科科長(cháng)、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏回憶起當時(shí)的情景，仍然很興奮。
這是新河鎮實(shí)行“參與式預算”的第四年。
此外，溫嶺市的箬橫鎮、澤國鎮、濱海鎮和大溪鎮四個(gè)鎮也在今年首次試行“參與式預算”——人大代表參與政府預算案的決策討論。
財富民主之風(fēng)不僅在這里的鄉鎮一級推開(kāi)，也開(kāi)始擴展到市一級政府——1月13日，“2008年部門(mén)(交通)預算民主懇談會(huì )”，溫嶺市委、人大、政府和16個(gè)鄉鎮(街道)的代表以及部分離退休代表參與懇談，對溫嶺市交通部門(mén)的預算編制提出意見(jiàn)建議。
民主協(xié)商3.0：參與式預算
除了創(chuàng )辦第一家股份制合作企業(yè)、迎來(lái)新世紀第一縷曙光，溫嶺還有第三張城市名片：“民主協(xié)商”。
1999年6月，浙江省在全省開(kāi)展農業(yè)農村現代化教育活動(dòng)。當時(shí)溫嶺市松門(mén)鎮領(lǐng)導主動(dòng)向陳奕敏提出，能不能做些創(chuàng )新。這次談話(huà)的成果是后來(lái)舉辦的“農業(yè)農村現代化教育論壇”。
論壇的形式類(lèi)似記者招待會(huì )，干部當面回答居民的各種提問(wèn)，能解決的當面解決問(wèn)題，不能解決的需要給出措施和最后解決期限。
創(chuàng )辦者當時(shí)并未想到這個(gè)小小的創(chuàng )新會(huì )走得這么遠。那次論壇有100多位居民自發(fā)前來(lái)參加，對大到投資環(huán)境、建設規劃，小到鄰里糾紛、液化氣價(jià)格等提出問(wèn)題。當年松門(mén)鎮就舉辦了四期類(lèi)似的會(huì )議。
1999年底，溫嶺市委推廣了松門(mén)鎮的做法，各鄉鎮出現了“民情懇談”“村民民主日”“農民講臺”等多種活動(dòng)形式。后來(lái)，這些形式多樣的民主對話(huà)活動(dòng)統一更名為“民主懇談”，被推廣到鄉鎮市政府各職能部門(mén)和非公有制企業(yè)。
開(kāi)展得好的鄉鎮可以在年終考核時(shí)獲得“創(chuàng )新獎”，年底考核還可以多計入一分。
在不斷介入的學(xué)者和媒體的影響下，陳奕敏認為民主懇談不僅是思想政治工作的載體，更是基層民主的一種原創(chuàng )形式。2001年以后，一些鄉鎮開(kāi)始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾意見(jiàn)，并有選擇性地采納。
2005年，民主懇談進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段。溫嶺人開(kāi)始利用民主懇談激活處于“不活躍”狀態(tài)的基層人大，試圖將游離于體制外的民主懇談會(huì )納入現行的制度框架內。
也是從這一年開(kāi)始，新河鎮的人大代表可以對鎮政府預算提出質(zhì)詢(xún)和修正。
充滿(mǎn)火藥味的人大會(huì )場(chǎng)
“程序安排我們就討論了十遍左右，最開(kāi)始的那個(gè)方案被專(zhuān)家否定了，又制訂第二個(gè)。這次人代會(huì )只準備了一個(gè)月，是最倉促的一次�！毙潞渔傸h政辦副主任、人大政協(xié)干事張小鵬告訴《中國新聞周刊》記者。
根據《新河鎮預算民主懇談實(shí)施辦法(試行)》，在人代會(huì )召開(kāi)之前，由鎮人大主席團領(lǐng)導下的人大財經(jīng)小組組織預算報告初審民主懇談會(huì )。不是人大代表的普通民眾也可以參與，報名被批準參會(huì )后，分為工業(yè)、農業(yè)、社會(huì )三個(gè)專(zhuān)門(mén)小組進(jìn)行討論，各小組形成預算初審報告。
2月23日下午，在新河鎮政府五樓會(huì )議室召開(kāi)的新河鎮2008年預算草案初審會(huì )議上，社會(huì )事業(yè)組要求追加老城區改造、塘下片教育投入、綜治、歷史文化遺產(chǎn)修復、農民健康體檢工程、健康俱樂(lè )部建設等支出。其他兩個(gè)小組也各自提出了預算各項增減的建議。
當日下午各代表團審議鎮政府、人大兩個(gè)工作報告及預算草案。
根據新河鎮《2008年財政預算細化說(shuō)明》顯示，2008年新河鎮計劃收入15530萬(wàn)元，其中的最大收入是土地出讓金返還，預計9990萬(wàn)元。計劃支出15500萬(wàn)元，最多的是城鄉社區管理事務(wù)支出，共計6530萬(wàn)元。包括項目征地報批成本3000萬(wàn)，各地塊配套基礎設施支出1100萬(wàn)，各地塊政策處理費用300萬(wàn)元，江濱公園建設350萬(wàn)元等。
4年的參與式預算實(shí)踐極大地提高了人大代表的參政議政水平，代表們發(fā)言尖銳積極，不少代表還保留了去年的預算草案，拿出來(lái)與今年的對比。
2月24日上午，預算民主懇談會(huì )舉行，人大代表開(kāi)始審議預算報告，鎮政府負責人回答人大代表提出的詢(xún)問(wèn)，政府根據懇談內容修改預算。這次還增設了一個(gè)環(huán)節，各團可以由領(lǐng)銜代表與普通代表商議，五人聯(lián)名提出修正議案。
肖家橋村代表顏瑋鈞提出，農村聯(lián)網(wǎng)公路經(jīng)費目前只有80萬(wàn)元，應該增加到100萬(wàn)元。他還建議對農村4米寬以上的村道進(jìn)行補助，建議從交通尾欠工程一項和疾病防治一項各減少10萬(wàn)元。
對此，新河鎮鎮長(cháng)郭海靈答復，如果按這樣的標準，補助范圍一下子就很大了，經(jīng)費將遠不止20萬(wàn)元，而是后面再加個(gè)0，所以這一項還是要堅持原來(lái)的政策。
上莫村代表莫海亮則提出塘下中學(xué)門(mén)口交通環(huán)境比較差、還沒(méi)有操場(chǎng)等，遠遠比不上新河鎮中學(xué)和長(cháng)嶼中學(xué)，應該加大投入。為了計算出相對可靠的數據，他不但請來(lái)列席的塘下中學(xué)校長(cháng)，還專(zhuān)門(mén)打電話(huà)叫來(lái)下林小學(xué)校長(cháng)，計算出應該加大投入到200萬(wàn)元。
此外，他還提出，預算細化仍然不夠，如支出方面的第一項里各地塊“政策處理”(即付給農民的土地征用費)300萬(wàn)元，到底用于哪些地方？
副鎮長(cháng)黃文燁當場(chǎng)答復他關(guān)于學(xué)校建設的問(wèn)題：鎮里確定2008年為“校網(wǎng)調整年”和“校舍建設年”，需新建部分教學(xué)樓、食宿樓。因為塘下片的下林小學(xué)暫時(shí)保留，所以沒(méi)有大的建設項目，但這不意味著(zhù)不投入。比如，校建工程有750萬(wàn)元的預算。如果有項目，這筆預算就可以支持，如塘下中學(xué)校門(mén)口環(huán)境改造、下林小學(xué)的食堂建設、塘下小學(xué)的電腦室建設等，已經(jīng)都有過(guò)投入。
對于預算細化不夠的問(wèn)題，黃文燁沒(méi)有回答。
但塘下片的其他代表對此答復不滿(mǎn)意，于是出現開(kāi)頭退出會(huì )場(chǎng)的那一幕。
最后，在收到的17個(gè)修正案中，除了與預算無(wú)關(guān)的、政府已做修改的及協(xié)商解決的提案，只有老城區改造和通向旅游景點(diǎn)長(cháng)嶼洞天的長(cháng)麻路建設兩個(gè)修正案參加票決。表決結果出乎政府工作人員的預料，這兩個(gè)修正案都因反對票超過(guò)半數而沒(méi)有獲得通過(guò)。
“各個(gè)代表團都是從自己村的利益出發(fā)提出修正案，馬上進(jìn)行票決很難獲得通過(guò)。這里明年我們會(huì )增設一個(gè)環(huán)節，安排各個(gè)代表團游說(shuō)、彼此妥協(xié)的時(shí)間，此后再進(jìn)行票決�！标愞让粽f(shuō)。
對預算修正案投票表決，不是人大常用的舉手表決，也是此次“參與式預算”的新亮點(diǎn)。
“中國人都講‘面子’，怕得罪人，即使心里不同意也不敢不舉手，用舉手表決修正案難以表達代表的真實(shí)意愿�！睆埿※i說(shuō)。
政府壓力減輕了
票決預算修正議案之后，人大代表全體舉手通過(guò)了《新河鎮2008年預算修改方案》，這個(gè)方案對預算草案做出五項修改，如：交通運輸支出中農村聯(lián)網(wǎng)公路支出增加20萬(wàn)元，綜合治理支出增加50萬(wàn)元。城鄉社區管理事務(wù)中項目征地報批成本減少50萬(wàn)元，各地塊政策處理費用減少20萬(wàn)元,等等。
“鄉鎮一級財政問(wèn)題比較多，收支平衡壓力大，教育支出、社會(huì )保障支出和社會(huì )事業(yè)等剛性支出加大了，民生工程、社會(huì )事業(yè)工程不斷增多。蛋糕就這么大，怎么分？政府的壓力也很大�！毙潞渔傛傞L(cháng)郭海靈告訴《中國新聞周刊》記者，“現在讓人大代表參與預算，預算制定更加合理，也更能反映群眾的意愿。也減輕了鎮長(cháng)的壓力。財務(wù)公開(kāi)透明，支出按照預算來(lái)執行，村一級來(lái)要錢(qián)上項目的現象減少了�！�
據他介紹，在財政預算執行半年以后，還要開(kāi)一次民主懇談會(huì )，請人大代表來(lái)對預算大方向進(jìn)行調整。每個(gè)季度政府都會(huì )向財經(jīng)小組、人大主席團匯報預算執行情況，接受監督。
人大代表講“實(shí)惠”
莫海亮遞過(guò)來(lái)的名片上，在自己公司的名稱(chēng)下面，還用紅字印著(zhù)“溫嶺市第十四屆人大代表”。
“農民群眾就是‘實(shí)惠’，大家都關(guān)心自己的切身利益。參加預算審議一方面是規范政府行為，一方面財政預算合不合理，也對老百姓影響很大�！蹦Ａ琳f(shuō)。
競選人大代表，是最近幾年溫嶺商人中的熱門(mén)活動(dòng)。張小鵬說(shuō)：“一是有政治地位；二是顯示了一種信譽(yù)，和人大代表做生意會(huì )比較放心；三是方便和政府打交道，也能參與政治，說(shuō)得上話(huà)，爭取自己的利益�！�
顏瑋鈞是肖家橋村村主任，今年是他當村干部的第26年，市人大代表第18年。去年他當選鎮人大代表，提了個(gè)加強工業(yè)區投入的修正案。當記者問(wèn)他為什么提這個(gè)時(shí)，他略有些不好意思地說(shuō)，因為家里開(kāi)了個(gè)小廠(chǎng)，做機械的。
當人大代表并不是從天而降的桂冠。據張小鵬說(shuō)，競選鎮一級人大代表大概要花10萬(wàn)到20萬(wàn)元，競選市人大代表要花50萬(wàn)元。這些錢(qián)大多花在請選民吃飯，在當地辦公益事業(yè)，比如為當地的老年協(xié)會(huì )捐錢(qián)、修路等。
根據《新河鎮第十五屆人大代表大會(huì )代表情況表》顯示，絕大多數人大代表是村干部或者曾經(jīng)擔任過(guò)村干部。村干部的選舉更為昂貴。選村長(cháng)至少要花50萬(wàn)，花200萬(wàn)還沒(méi)有競選上的并不罕見(jiàn)。
不排除部分富裕了的商人追求政治地位參選，但巨大的土地轉讓利益驅動(dòng)也不可小覷。當地居民張瑋瓏告訴記者，尤其是城郊農村的土地升值很快，村委會(huì )參與土地流轉權力很大。比如給政府的價(jià)格是十幾萬(wàn)元一畝，卻只需要給農民兩萬(wàn)多元一畝。巨大的利益導致干群矛盾尖銳，相關(guān)事件也曾經(jīng)發(fā)生過(guò)。
2005年，新河鎮第一次搞參與式預算，莫海亮沒(méi)有發(fā)言，他記得那時(shí)候經(jīng)常冷場(chǎng)，主持人不斷地調動(dòng)氣氛，叫人發(fā)言�！拔以诳�，到底發(fā)言了有沒(méi)有用，年底看決算報告，他們還真按照預算實(shí)行了�，F在感覺(jué)發(fā)言比不發(fā)言好�！彼f(shuō)。
每一個(gè)來(lái)溫嶺的專(zhuān)家和記者幾乎都會(huì )問(wèn)陳奕敏，溫嶺的民主協(xié)商如何制度化，陳奕敏開(kāi)玩笑說(shuō)：“制度化？化不了�！�
雖然現在和人大制度結合，但民主協(xié)商的前路依然有太多的不確定性。對此，陳奕敏的期望很小也很大。
在他看來(lái)，重要的是對老百姓進(jìn)行民主熏陶，讓民主成為他們的習慣和生活方式。 (周麗娜)
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