發(fā)表評論 只有建立起對政府收錢(qián)和花錢(qián)的監管機制，行政機構改革才能走出“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的怪圈
行政體制改革是目前體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，我認為妥善進(jìn)行行政體制改革，一定要有兩個(gè)聯(lián)動(dòng)。
一個(gè)是行政體制改革要與財政預算體制改革聯(lián)動(dòng)
我覺(jué)得過(guò)去行政機構改革在精簡(jiǎn)和膨脹之間惡性循環(huán)，很大原因與我們機構設置方面的組織人事編制體制有關(guān)。行政機構和人員怎樣控制，關(guān)鍵是政府支出中公務(wù)支出的比例到底是多少，能不能控制。2003年我搞了一個(gè)研究，最后的結果讓自己嚇一跳：政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37%。問(wèn)題是目前政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位有收費和罰款權，而且絕大部分收費沒(méi)有進(jìn)入預算，很大一部分為地方政府所得。工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛生防疫、環(huán)保、銀監、保監等等都有收費罰款權。如果不改革收費罰款體制，大部制改革又有什么意思呢？
改革開(kāi)放以來(lái)，我們經(jīng)費體制上有一個(gè)比較大的問(wèn)題，1999年以前，黨政軍可以通過(guò)辦企業(yè)來(lái)補充行政公務(wù)費和軍費。1999年以后不讓辦企業(yè)，比如工商就管理，和自己辦市場(chǎng)脫鉤，所以工商等部門(mén)就開(kāi)始用收費罰款來(lái)補給自己。據國家工商總局公布的數據，1999年到2004年倒閉810萬(wàn)個(gè)個(gè)體戶(hù)，如果按照一個(gè)個(gè)體戶(hù)就業(yè)兩個(gè)勞動(dòng)力算的話(huà)，那么，1600多萬(wàn)就業(yè)機會(huì )的喪失就與工商質(zhì)監城管等收費罰款直接相關(guān)。為什么這么說(shuō)呢？因為一般勞動(dòng)者在這樣的收費罰款環(huán)境下，實(shí)際上無(wú)法正常創(chuàng )業(yè)。如果這次機構改革，還是按照設機構、進(jìn)人員、加職能，但是不給撥款，或者撥款不夠，向個(gè)體、微型、中小企業(yè)和老百姓收去吧！這樣的大部制改革，也不能解決機構再度膨脹問(wèn)題。很多行政執法機構，明明是公務(wù)部門(mén)，但將它們設為事業(yè)機構或者行政性收費單位，讓它們去創(chuàng )收供養或補給自己。2006年陜西某地工商局把一個(gè)河南的個(gè)體運輸戶(hù)罰款給罰自殺了，我非常生氣，寫(xiě)了一篇題為《財政收支兩條線(xiàn)改革把政府一些部門(mén)變成了公權搶劫者》的文章。這次改革，關(guān)鍵在于能不能用財政撥款替代各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位的收費和罰款，將“公權搶劫者”變成服務(wù)者和社會(huì )管理者。如果收費罰款供養體制不變，不能將利用公權收費和罰款者變成服務(wù)者和社會(huì )管理者，行政執法機構還得膨脹，亂收費和亂罰款者會(huì )越來(lái)越多，就解決不了機構和人員膨脹的根本問(wèn)題。
第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)
第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)，要完善人民—人大—政府之間的預算審查、批準和監督制度。如果對于政府收錢(qián)和花錢(qián)，人民和人大根本就管不住，那么，機構和人員膨脹的勢頭不可能控制住。關(guān)鍵是要用人民控制下的預算去控制住政府機構和人員的膨脹，并且控制政府亂花人民交給政府的錢(qián)。
一是政府收入占GDP比例應當有個(gè)控制，最好不超過(guò)25%。我算過(guò)一筆賬，2007年,5.1萬(wàn)億財政收入，95%是稅收，稅收是48500億。加上其它收入，如煙草行業(yè)向國家上交的利潤大概2000億，政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位收費是16818億，地方政府土地收入至少在13000億,社保8000億以上,再加探礦權及采礦權拍賣(mài)，發(fā)行彩票收入等等，實(shí)際上政府全部收入90000億以上,占24.66萬(wàn)億GDP總量的36.5%。許多發(fā)達國家都沒(méi)有這么高的，發(fā)展中國家政府收入一般占GDP總量的18%到25%，我們比其還高了11.5個(gè)百分點(diǎn)。前面說(shuō)過(guò),我們政府行政公務(wù)支出比例為財政總支出的37%，美國政府行政公務(wù)支出占15%，而日本政府行政公務(wù)支出只有2.4%。在日本，財政部的樓很破，不仔細看真不知道那是財政部。但在中國，政府的辦公樓，政府各局的辦公樓，政府和政府各部門(mén)的培訓中心，都豪華得不得了。因此，需要對政府開(kāi)支在財政總開(kāi)支中進(jìn)行比例限制，嚴格控制在15%以?xún)取?/p>
二是人民和人大要將政府收入管住。首先要對政府收入進(jìn)行監管和控制，不能隨便發(fā)個(gè)文件就收錢(qián)。人大也不能隨意將稅收權力委托給政府，不能由政府主導來(lái)進(jìn)行收費立法。對政府收錢(qián)要進(jìn)行嚴格控制，人大要進(jìn)行審查、辯論、聽(tīng)證、公告等等；花錢(qián)也要進(jìn)行嚴格控制，預算應當細審，也同樣要進(jìn)行審查、辯論、聽(tīng)證、公告等等程序，人大一定不能辜負人民的重托，一定要負起責任，一定要把好政府收錢(qián)和花錢(qián)的關(guān)。國外議會(huì )60%時(shí)間審預算，我們就那么幾天，可能只有一天用來(lái)審預算，而且就發(fā)那幾頁(yè)紙。讓我半天之內看完，看完我也看不明白。如果這個(gè)問(wèn)題不解決，行政體制改革實(shí)際上是改不了的。因為政府可以隨便收錢(qián)，有的是錢(qián)，多少機構和多少人他都可以供養。領(lǐng)導說(shuō)要設立某某辦公室，組織部配領(lǐng)導，人事部配公務(wù)員和事業(yè)人員，編辦給編制，發(fā)改委物價(jià)局給收費權，錢(qián)就收來(lái)了。這種體制下，今天將機構精簡(jiǎn)了，明天又會(huì )膨脹，這種行政體制改革有什么用呢？所以，行政體制改革一定要有兩個(gè)聯(lián)動(dòng)改革，第一是要與財政體制改革聯(lián)動(dòng)，第二要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)。把對政府收錢(qián)和花錢(qián)的監管從制度上建立起來(lái)，才能走出機構改革“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的惡性循環(huán)。(作者周天勇為中央黨校研究室副主任）
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