發(fā)表評論 今年是改革開(kāi)放30周年，這30年中的第六次國務(wù)院機構改革在今年的“兩會(huì )”中隆重拉開(kāi)了帷幕。每一次改革都是為了解決政府管理中不適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要的問(wèn)題，而問(wèn)題意識的不同使每一次改革的側重點(diǎn)和功效有所區別。2008年國務(wù)院機構改革，是社會(huì )期待的政府深度改革邁出的第一步，以前五次改革所沒(méi)有的五個(gè)“第一次”作為它的標識，讓它呈現出明顯的特點(diǎn)。
一、第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設計和遠景規劃
黨的十七屆二中全會(huì )審議通過(guò)了中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，從深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性、深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標、加快政府職能轉變、推進(jìn)政府機構改革、加強依法行政和制度建設、做好改革的組織實(shí)施工作六個(gè)方面，確定了從2008年開(kāi)始到2020年不斷深化行政管理體制改革的方向和路徑、思路和措施�！兑庖�(jiàn)》確定了改革的總體目標，即“到2020年建立起不斷完善的中國特色社會(huì )主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現政府職能向創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護社會(huì )公平正義的根本轉變，實(shí)現政府組織機構及人員編制向科學(xué)化、規范化、法制化的根本轉變，實(shí)現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿(mǎn)意的政府。今后五年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制定建設，為實(shí)現深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實(shí)基礎�！边@是第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設計和遠景規劃，表明著(zhù)眼于十七大關(guān)于實(shí)現人均國內生產(chǎn)總值到二0二0年比二000年翻兩番的全面建設小康社會(huì )奮斗目標的新要求，把這次改革納入了顯現成熟謀劃的高境界戰略空間和整體性戰術(shù)軌道，既有長(cháng)遠韜略，又有眼前計劃，既有總體要求，又有階段目標，走出了避免體制改革就事論事、頭痛醫頭、顧此失彼等局限的重要一步。
二、第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀(guān)的界定
《意見(jiàn)》和《國務(wù)院機構改革方案(草案)》，提出并貫徹了五項基本原則，即必須堅持以人為本，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅持與完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應，與建設社會(huì )主義民主政治和法治國家相協(xié)調；必須堅持解放思想、實(shí)事求是，正確處理繼承與創(chuàng )新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗的關(guān)系；必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央統一領(lǐng)導下鼓勵地方結合實(shí)際改革創(chuàng )新；必須堅持穩妥、循序漸進(jìn)，做到長(cháng)遠目標與階段性目標相結合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結合，處理好改革發(fā)展穩定的關(guān)系。遵循這五項基本原則形成的總體改革設想和新的國務(wù)院機構職能框架，生動(dòng)地體現了作為第一要義的“發(fā)展”， 作為核心的“以人為本”， 作為根本要求的“全面協(xié)調可持續”， 作為根本方法的“統籌兼顧”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)的內涵，是第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀(guān)的界定，體現了十七大關(guān)于要把改革創(chuàng )新精神貫徹到治國理政各個(gè)環(huán)節，毫不動(dòng)搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強改革措施的協(xié)調性的要求，開(kāi)創(chuàng )了行政體制改革科學(xué)發(fā)展的局面。
三、第一次對政府機構和職能進(jìn)行以大部門(mén)體制為龍頭的調整
《國務(wù)院機構改革方案(草案)》突出了改革的三個(gè)重點(diǎn):一是加強和完善宏觀(guān)調控，合理配置宏觀(guān)調控部門(mén)的職能，形成科學(xué)權威高效的宏觀(guān)調控體系；二是加強社會(huì )管理和公共服務(wù)部門(mén)建設，健全管理體制，強化服務(wù)功能，保障和改善民生；三是按照探索職能有機統一的大部門(mén)體制的要求，對一些職能相近的部門(mén)進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設置。根據三個(gè)重點(diǎn)的要求，《國務(wù)院機構改革方案(草案)》明確了改革的五個(gè)著(zhù)力點(diǎn)：一是合理配置宏觀(guān)調控部門(mén)的職能；二是調整完善行業(yè)管理體制；三是完善能源資源和環(huán)境管理體制；四是理順市場(chǎng)監管體制；五是加強社會(huì )管理和公共服務(wù)部門(mén)建設。在由27個(gè)組成部門(mén)、1個(gè)直屬特設機構、15個(gè)直屬機構、4個(gè)辦事機構、16個(gè)部委管理的國家局、14個(gè)直屬事業(yè)單位構成的新的國務(wù)院機構中，作為大部門(mén)體制探索而新組建的有交通運輸部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì )保障部、住房和城鄉建設部等，顯然，新的框架重要的不是機構數量的增減，而是機構職能的重大調整。這是第一次對政府機構職能以大部門(mén)體制為龍頭進(jìn)行調整，與精簡(jiǎn)各級領(lǐng)導班子和廢除領(lǐng)導職務(wù)終身制，加快干部隊伍年輕化為任務(wù)的1982年改革；與首次提出轉變政府職能但主要解決弱化專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟部門(mén)直接干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等職能，增強政府宏觀(guān)調控能力和轉向行業(yè)管理問(wèn)題的1988年改革；與初步提出適應建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，按照政企職責分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統一、效能的原則，轉變職能，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政，提高效率目標的1993年改革；與著(zhù)力轉變政府職能，實(shí)現政企分開(kāi)，調整政府組織結構，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，調整政府部門(mén)的職責權限，明確劃分部門(mén)之間職責分工，完善行政運行機制的1998年改革；與以深化國有資產(chǎn)管理體制改革、完善宏觀(guān)調控體系、健全金融監管體制、繼續推進(jìn)流通管理體制改革、加強食品安全和安全生產(chǎn)監管體制建設為重點(diǎn)的前五次改革相比，這次改革顯然通過(guò)大部制為示范，使政府機構和職能調整開(kāi)始了由經(jīng)濟適應型目標模式向社會(huì )回應型目標模式的轉變，由權力型政府定位向服務(wù)型政府定位的轉變。
四、第一次對行政體制的內部矛盾進(jìn)行理順權責關(guān)系的觸動(dòng)
《意見(jiàn)》在指導思想中強調“按照建設服務(wù)政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著(zhù)力轉變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會(huì )提供體制保障”。據此提出了深化國務(wù)院機構改革、推進(jìn)地方政府機構改革、精簡(jiǎn)和規范各類(lèi)議事協(xié)調機構及其辦事機構、推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革的四大任務(wù)�！秶鴦�(wù)院機構改革方案(草案)》按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調和構建政府權責體系的要求，對宏觀(guān)調控部門(mén)的職能進(jìn)行了重大調整，剝離項目、經(jīng)費審批和微觀(guān)運行的功能，突出做好發(fā)展規劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協(xié)調的功能，對行業(yè)管理部門(mén)的職能進(jìn)行合理配置，使其更加注重在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規劃、國家標準等方面的作用�！兑庖�(jiàn)》還對解決各級政府關(guān)系問(wèn)題、部門(mén)之間扯皮推諉問(wèn)題、事業(yè)單位職能邊界不清問(wèn)題、垂直管理問(wèn)題方面提出了明確要求。與過(guò)去改革偏重行政體制的外部特征，不夠涉及行政體制的內部矛盾相比，這次改革第一次對行政體制的內部矛盾進(jìn)行了理順權責關(guān)系的觸動(dòng)，開(kāi)始通過(guò)對機構和職能的合理調整以及對權責的合理配置，撬動(dòng)由部門(mén)利益和地方利益導致的政府在權力配置、權力關(guān)系和權力運行等方面的“剛性板塊”。
五、第一次對政府組織建設和運行提出進(jìn)行嚴格的法制約束的要求
《意見(jiàn)》在總體目標中指出，“實(shí)現政府組織機構及人員編制向科學(xué)化、規范化、法制化的根本轉變”，在“加強依法行政和制度建設中”提出“必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實(shí)做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。加快建設法治政府。規范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機制。加強和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。推行政府績(jì)效管理和行政問(wèn)責制度。健全對行政權力的監督制度”。這是第一次對政府組織建設和運行提出了進(jìn)行嚴格的法制約束的要求，與從1988年開(kāi)始的四次以轉變政府職能為重點(diǎn)的改革相比，它首次明確了對機構和編制的確定、調整和運行不僅要有行政命令，而且也要有法制要求，這樣就開(kāi)始從根本上截斷了過(guò)去由于只有行政命令而缺乏法制約束所造成的“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)……”的“行政怪圈”。
作者：石亞軍(中國政法大學(xué)黨委書(shū)記、教授、博士生導師，國家社科基金重大課題《中國行政管理體制現狀調查與政府改革研究》首席專(zhuān)家）
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